第一章　总则

第一条　为规範制定规範性档案的活动，完善规範性档案的备案制度，加强对规範性档案的监督管理，维护社会主义法制的统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《规章制定程式条例》、《法规规章备案条例》等法律、法规，制定本规定。

第二条　规範性档案的制定和备案，适用本规定。法律法规另有规定的，从其规定。

违反本规定製定的或者依照法律、法规规定应当公布但没有公布的规範性档案，不得作为实施行政管理的依据。

第三条　本规定所称规範性档案，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定许可权和规定程式制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类档案的总称，包括政府规範性档案和部门规範性档案。

前款所称本省行政机关（以下统称制定机关），包括：

（一）地方各级人民政府；

（二）县级以上地方人民政府所属工作部门；

（三）县级以上地方人民政府依法设立的派出机关；

（四）法律、法规授权的组织。

地方各级人民政府设立的非常设机构，以及行政机关的内设机构、下设机构，不得制定规範性档案。

第四条　规範性档案的制定和备案，应当遵循下列原则：

（一）符合法定的许可权和程式，坚持依法行政，维护法制统一，保证政令畅通；

（二）体现行政机关权力与责任相统一，促进政府职能转变和管理创新，提高行政效率；

（三）坚持以人为本，保障公民、法人和其他组织的合法权益；

（四）从实际出发，推动科学发展，促进社会和谐。

第五条　规範性档案制定和备案工作，纳入依法行政考核内容。

第二章　规範性档案的制定

第六条　行政机关可以就其职权範围内的事项，制定规範性档案，但应当本着精简、效能的原则予以控制。

依法可以制定规範性档案的行政机关，由同级人民政府法制机构向社会公布。

第七条　涉及两个以上行政机关职权範围的事项，需要制定规範性档案的，有关行政机关应当联合制定规範性档案。两个以上行政机关联合制定规範性档案，应当明确其中的一个行政机关为主办机关。

第八条　规範性档案的名称，可以根据需要称“决定”、“办法”、“规定”、“细则”、“意见”、“通告”等，但不得称“条例”。

规範性档案的用语应当準确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。

法律、法规、规章已经明确规定的内容，规範性档案原则上不作重複规定；上级规範性档案已经明确规定的内容，下级规範性档案也不再作重複规定。

除内容複杂的外，规範性档案一般不分章、节。

第九条　行政机关制定规範性档案以实施法律、法规、规章的相关规定为主，并不得创设下列事项：

（一）行政许可；

（二）行政处罚；

（三）行政强制；

（四）行政徵收徵用（法律、法规另有规定的除外）；

（五）机构编制事项和其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。

规範性档案为实施法律、法规、规章作出具体规定的，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利。

第十条　行政机关制定规範性档案，应当根据实际需要进行立项审查或者编制年度计画。

规範性档案制定计画，应当明确负责起草规範性档案的部门、机构或者组织（以下统称起草单位）。

规範性档案制定计画，由制定机关负责法制工作的机构（以下统称制定机关的法制机构）负责拟订，经制定机关批准后组织实施。

因形势发展变化等原因，制定机关的法制机构可以对规範性档案制定计画提出进行相应调整的意见。

第十一条　起草规範性档案，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以採取书面徵求意见和座谈会、论证会、听证会等多种形式。

鼓励採用各种有利于扩大公众有序参与的方式起草规範性档案。

第十二条　起草政府规範性档案，起草单位应当将规範性档案草案送审稿及其说明和有关材料报送制定机关；起草部门规範性档案，起草单位应当将规範性档案草案送审稿及其说明和有关材料报送制定机关的法制机构。

前款所称的说明，包括制定的必要性、拟规定的主要制度和措施、徵求意见的情况等内容；有关材料，包括制定依据、汇总的意见、听证会笔录、调研报告、有关参考资料等。

第十三条　规範性档案草案送审稿，由制定机关的法制机构负责审核。审核的主要内容包括：

（一）内容是否合法，与其他相关规範性档案是否协调一致；

（二）程式是否符合规定；

（三）主要制度和措施是否合理、可行；

（四）体例结构和文字表述是否规範。

第十四条　制定机关的法制机构对规範性档案草案送审稿的审核，按照下列程式进行：

（一）初步审查；

（二）徵求和听取意见；

（三）调研；

（四）协调；

（五）送审。

因突发公共事件等特殊情况，需要立即制定规範性档案的，可以对前款规定的程式进行必要的调整。

第十五条　制定机关的法制机构经初步审查，发现报送规範性档案草案送审稿的相关材料不符合本规定第十二条要求的，可以缓办或者退回起草单位。

第十六条　对直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，或者存在重大意见分歧的规範性档案草案送审稿，制定机关的法制机构应当通过网路、报纸等媒体向社会公开徵求意见，或者举行听证会。听证会的组织，参照国务院《规章制定程式条例》第十五条的规定执行。

第十七条　有关行政机关对政府规範性档案草案送审稿有不同意见的，由制定机关的法制机构进行协调；经协调，不能达成一致意见的，制定机关的法制机构应当将协调的有关情况和处理意见，报制定机关决定。

第十八条　制定机关的法制机构应当对规範性档案草案送审稿进行修改完善，审核工作完毕后形成书面审核意见，并将审核完成的规範性档案草案和书面审核意见提交制定机关，由制定机关常务会议或者办公会议集体审议、决定。

经制定机关常务会议或者办公会议集体审议通过的规範性档案，由制定机关主要负责人签署后，以制定机关档案形式发布，并按照有关政府信息公开的规定，向社会公布。

前款所称制定机关档案形式，不包含制定机关的批覆、会议纪要等内部文种。

制定机关主要负责人签署之日，即为规範性档案发布之日。

第十九条　制定机关应当对规範性档案统一编排文号。两个以上行政机关联合制定的规範性档案，只标明主办机关文号。

第二十条　规範性档案应当明确施行日期。施行日期与公布日期的间隔期限，参照国务院《规章制定程式条例》第三十二条执行。

第二十一条　规範性档案不溯及既往，但法律、法规、规章另有规定的特殊情形除外。

第三章　规範性档案的备案

第二十二条　规範性档案发布后，应当自发布之日起15日内，由制定机关依照下列规定向上级行政机关（以下统称备案监督机关）报送备案：

（一）政府规範性档案报上一级人民政府备案；

（二）部门规範性档案报本级人民政府备案；

（三）县级以上地方人民政府依法设立的派出机关制定的规範性档案，报设立该派出机关的县级以上地方人民政府备案；

（四）作为部门管理机构的法律法规授权组织制定的规範性档案，报本级人民政府备案；

（五）实行垂直管理部门的下级机关制定的规範性档案，同时报本级人民政府和上一级行政主管部门备案。

两个以上行政机关联合制定的规範性档案，由主办机关报送备案。

规範性档案备案的具体监督关係，由政府法制机构按照本规定第六条第二款要求公布制定机关时，一併予以确定并公布。

第二十三条　备案监督机关的法制机构负责规範性档案备案审查工作，履行备案审查监督职责。

报送县级以上地方人民政府备案的规範性档案，径送该级人民政府的法制机构。

第二十四条　报送规範性档案备案，应当提交备案报告、规範性档案正式文本和制定说明（一式三份）。

规範性档案有法律、法规、规章以外製定依据的，报送备案时，应当同时附具该制定依据一份。

报送规範性档案备案，应当同时报送规範性档案的电子文本。

第二十五条　报送规範性档案备案，符合本规定第三条、第二十四条要求的，备案监督机关的法制机构予以备案登记；不符合本规定第三条要求的，不予备案登记；符合本规定第三条但不符合本规定第二十四条要求的，暂缓办理备案登记。

暂缓办理备案登记的，由备案监督机关的法制机构通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。

第二十六条　制定机关应当在每年一月底之前，将本机关上一年度制定的规範性档案目录，报送备案监督机关的法制机构备查。

第二十七条　备案监督机关的法制机构对报送备案的规範性档案，就下列事项进行审查：

（一）是否超越许可权；

（二）是否违反法律、法规、规章和政策规定，是否同其他规範性档案相矛盾；

（三）具体规定是否适当；

（四）是否违反制定程式；

（五）其他应当予以审查的事项。

第二十八条　备案监督机关的法制机构审查规範性档案时，认为需要有关部门或者地方人民政府提出意见的，有关机关应当在规定期限内回复；认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明。

第二十九条　备案监督机关的法制机构经审查发现报送备案的规範性档案存在违法或者不当内容等问题的，按照下列规定予以处理：

（一）由备案监督机关的法制机构要求制定机关在规定时间内自行纠正，制定机关应当在规定期限内改正，并向备案监督机关的法制机构书面报告处理结果；制定机关无正当理由逾期未纠正的，由备案监督机关的法制机构制发《行政执法监督决定书》，责令制定机关限期纠正；仍拒不纠正的，由备案监督机关的法制机构提请备案监督机关决定撤销或者改变；

（二）继续执行可能造成严重后果的，在制定机关改正之前，备案监督机关的法制机构可以提请备案监督机关及时作出中止执行该规範性档案部分或者全部内容的决定。

第三十条　下级政府规範性档案与上一级部门规範性档案之间有矛盾或者同级部门规範性档案之间有矛盾的，由备案监督机关的法制机构进行协调，提出处理意见；涉及行政职责划分的，还应当会同机构编制部门一起进行协调。

备案监督机关的法制机构认为报送备案的规範性档案制定依据相互矛盾或者牴触，同级人民政府无权处理的，应当向上一级人民政府法制机构报告，由上一级人民政府法制机构依法处理，或者提请有权机关处理。

第三十一条　公民、法人或者其他组织认为规範性档案与法律、法规、规章相牴触的，可以向备案监督机关提出书面审查建议，由备案监督机关的法制机构予以核实、研究并提出处理意见，按照规定程式处理。

对公民、法人或者其他组织提出的审查建议，备案监督机关的法制机构认为需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明；认为需要有关部门或者地方人民政府提出意见的，有关机关应当在规定期限内回复。

制定机关对公民、法人或者其他组织提出修改或者撤销其规範性档案的书面建议，应当予以核实；发现本机关制定的规範性档案确有问题的，应当予以修改或者撤销。

第三十二条　制定机关不按照本规定要求将规範性档案报送备案的，由备案监督机关的法制机构通知制定机关限期改正；情节严重的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评。

对规範性档案存在的问题拒不纠正、拖延纠正的，由备案监督机关的法制机构给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，备案监督机关的法制机构可以提出处理建议，由制定机关的上级行政机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第四章　规範性档案的管理

第三十三条　制定机关应当每隔两年对规範性档案进行一次清理。对不符合法律、法规、规章规定，或者不适应经济社会发展要求的规範性档案，应当及时予以修改或者废止。清理后继续有效、废止和失效的规範性档案目录，应当向社会公布。

第三十四条　制定机关应当开展规範性档案制定后评估活动。规範性档案制定后评估的具体办法，按照国家和省有关规定执行。

第三十五条　制定机关应当定期对规範性档案进行汇总或者彙编，并将汇总及彙编的情况告知本级政府法制机构。

制定机关应当建立和完善规範性档案电子管理系统，便于公众免费查询、下载。

第三十六条　规範性档案的制定机关和备案监督机关应当加强队伍建设，保证机构设定、人员配备、经费安排、工作条件与工作任务相适应。

第五章　附则

第三十七条　规範性档案的解释，由制定机关负责，以规範性档案的形式发布。

规範性档案的解释，与规範性档案具有同等效力。

第三十八条　规範性档案的修改、废止和解释程式，参照制定程式执行。

第三十九条　本规定自2009年6月1日起施行。1997年10月29日省人民政府印发的《江苏省规範性档案备案审查规定》同时废止。

《江苏省规範性档案制定和备案规定》（以下简称《规定》）于2009年4月7日经省政府第29次常务会议通过，4月12日由罗志军省长签署，以规章形式（省政府第54号令）公布，将于2009年6月1日起施行。

这是我省在1997年以省政府档案形式印发的《江苏省规範性档案备案审查规定》的基础上，本着从源头入手，全面规範规範性档案制定、备案和管理的全过程，强化对规範性档案监督的重要举措。

长期以来，规範性档案在我国行政管理领域占有非常重要的地位，是行政管理的重要依据之一，行政机关大量的行政行为是直接根据规範性档案作出的。制定和实施规範性档案，是各级人民政府特别是基层人民政府以及政府各有关部门经常性的基础工作，也是行政管理的重要内容。通过制定和实施规範性档案对行政事务进行及时有序地管理和规範，是行政机关行之有效的管理手段，在填补法律空白、增强法律规範的可操作性、提高行政管理效率、推进依法行政进程等方面都起到了重要而积极的作用。与此同时，与依法行政的要求相比，规範性档案还存在许多不容忽视的问题。在我国尚未对规範性档案的制定和监督作出专门而统一的法律规定的情况下，受行政机关长期依赖传统的行政手段以及滥用制定权等因素的影响，实践中，规範性档案政出多门、数量庞大、底数不清，规範性档案制定程式缺失、发布形式不规範、内容违法不当、监督管理不到位的现象仍时有发生。

随着我国依法行政进程的不断推进，对作为抽象行政行为的规範性档案进行监督已摆上重要议事日程。国务院《全面推进依法行政实施纲要》将制定规範性档案纳入了制度建设的範畴，对规範性档案的制定、评估和清理提出了要求，专门强调要加强对规範性档案的监督。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》进一步提出，要建立健全规範性档案监督管理制度，并从规範性档案制定许可权和发布程式、规範性档案备案制度、规範性档案定期清理制度三个方面分别作出了具体规定。我省1997年制定的《江苏省规範性档案备案审查规定》，没有涉及规範性档案制定和管理方面的内容，关于备案审查方面的规定也需要结合新要求和我省工作实际作出修订，从加强对抽象行政行为的监督，维护社会主义法制统一，保障行政管理相对人合法权益，全面推进依法行政的需要出发，有必要对原有的规定进行全面的修订，并以规章的形式重新制定发布。

目前，国家对于规範性档案的概念没有统一规定。实践中，由于规範性档案表现形式複杂多样，在与一般行政公文的区分上普遍存在着难以準确界定的现象，影响对规範性档案的有效监督。《规定》在本省原有规定的基础上，综合借鉴兄弟省市的规定，从主体的行政性、对象的外部性、内容的抽象性、程式的规定性、适用的强制性角度，在总则第三条第一款中对规範性档案的内涵作出了原则规定，即：“本规定所称规範性档案，是指除规章以外，由本省行政机关依照法定许可权和规定程式制定，涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的各类档案的总称，包括政府规範性档案和部门规範性档案。”这里的“具有普遍约束力”，主要是指针对不特定的公民、法人和其他组织发布，且能够反覆适用（最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条）。《规定》并在第二章“规範性档案的制定”中，对规範性档案的制定主体、程式、表现形式、发布方式等方面作出了具体规定，以便实践中认定把握。如：《规定》第八条明确，规範性档案的名称，可以根据需要称“决定”、“办法”、“规定”、“细则”、“意见”、“通告”等，但不得称“条例”。

1、制定主体。规範性档案数量过多、监督乏力的一个重要原因是政出多门，因此需要对制定主体予以适当控制。一方面，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等规定，《规定》在第三条第二款具体明确了有权制定规範性档案的行政主体範围，包括：各级人民政府，县级以上人民政府所属工作部门，县级以上人民政府依法设立的派出机关，法律、法规授权的组织。政府制定的规範性档案，为政府规範性档案，政府所属工作部门、政府派出机关及法律、法规授权组织制定的规範性档案，属部门规範性档案；另一方面，根据《规章制定程式条例》的立法精神，借鉴上海、四川等省市的规定，结合我省实际情况，《规定》第三条第三款明确，地方各级人民政府设立的非常设机构，以及行政机关的内设机构、下设机构，不得制定规範性档案。在第六条中进一步明确，依法可以制定规範性档案的行政机关，应当本着精简、效能的原则予以控制。这是一个很重要的导向性要求。其主要精神是，能够制定规章的，不予制定规範性档案；以实施上级规定为主的，减少制定规範性档案；可以通过县级政府和垂直管理的上级机关制定规範性档案的，部门和下级机关不予制定规範性档案。从徵求意见和调研了解的情况来看，作出上述限制既是必需的，也是可行的。

2、制定程式、档案内容及公布要求。《规定》参照《规章制定程式条例》的相关规定，就《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》着重强调的“听取意见”、“合法性审查”、“集体讨论决定”做了重点明确和细化。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》等规定，参照《规章制定程式条例》，对规範性档案制定计画、报送要求、内容限定、发布形式、公布方式、施行间隔时间等做了具体规定。如：《规定》第九条明确规定，行政机关制定规範性档案以实施法律、法规、规章的相关规定为主，不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政徵收徵用（法律、法规另有规定的除外）、机构编制事项和其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项；规範性档案为实施法律、法规、规章作出具体规定的，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利。再如，为贯彻落实规範性档案必须公开的要求，便于社会各界对规範性档案进行监督，《规定》结合我省开展行政权力网上透明运行工作的实践，明确规定：未经公布的规範性档案，不得作为实施行政管理的依据（第二条第二款）；依法可以制定规範性档案的行政机关，由同级人民政府法制机构向社会公布（第六条第二款）；行政机关制定发布规範性档案，要按照有关政府信息公开的规定，向社会公布（第十八条第二款）。

1、报备要求。根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，《规定》将原有的《江苏省规範性档案备案审查规定》中省级机关10日、设区的市人民政府30日的报备期限，统一调整为15日。参照《法规规章备案条例》、《江苏省各级人民代表大会常务委员会规範性档案备案审查条例》等规定，吸收我省有关市县的做法，结合无纸化办公等实际情况，《规定》将报备材料由原来的备案报告、档案正式文本一式五份，改为备案报告、档案正式文本和制定说明一式三份，同时要求有法律、法规、规章以外製定依据的，应当附具制定依据一份，并报送规範性档案的电子文本。

2、备案监督关係。针对实践中存在的部分行政主体地位不明确、监督力度不够等问题，为进一步理顺和明晰层级关係，实施有效监督，《规定》对规範性档案备案监督机关与制定机关之间的具体监督关係做了明确规定，建立了规範性档案报备监督体系，并在第二十二条第三款规定，规範性档案备案的具体监督关係，由政府法制机构在确认和公布制定主体时一併确定并公布。

3、行政管理相对人建议审查制度。随着依法行政进程的深入推进，公民、法人或者其他组织的法律意识日渐提高，利益诉求日益强烈。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》对该制度做出了原则规定，《规定》参照《法规规章备案条例》的相关规定，对该项制度的具体内容做出了设计，既考虑到充分保障行政管理相对人的合法权益，又体现了规範性档案备案审查的主动性特徵。

该部分内容主要是关于规範性档案定期清理制度的具体设计，以及规範性档案内部管理的基本要求。建立和强化规範性档案定期清理制度，是《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出的新举措，对于保证规範性档案合法有效，推进依法行政具有重要意义。强化对规範性档案的日常管理，落实保障措施，是提高规範性档案监督效能、最佳化管理手段、方便民众监督的重要基础和保证，实践中还存在不少薄弱环节，亟待加强。

此外，规範性档案监督管理工作涉及面广，问题複杂，任务繁重，为了保证制度出台后能得到切实有效地组织实施，《规定》按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》精神，在第三十六条强调：规範性档案的制定机关和备案监督机关应当加强队伍建设，保证机构设定、人员配备、经费安排、工作条件与工作任务相适应。