2016年8月2日，中国政府网上公布了国务院批覆同意《苏州市城市总体规划(2011—2020年)》。根据该批覆，到2020年，苏州中心城区常住人口控制在360万人以内，城市建设用地控制在380平方公里以内。

国函〔2016〕134号

江苏省人民政府：

你省关于报请审批苏州市城市总体规划的请示收悉。现批覆如下：

一、原则同意《苏州市城市总体规划（2011—2020年）》（以下简称《总体规划》）。

苏州是国家历史文化名城和风景旅游城市，国家高新技术产业基地，长江三角洲重要的中心城市之一。《总体规划》实施要深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央城市工作会议精神，认真落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重和顺应城市发展规律，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，提高新型城镇化质量和水平，统筹做好苏州市城乡规划、建设和管理的各项工作，逐步把苏州市建设成为经济繁荣、和谐宜居、生态良好、富有活力、特色鲜明的现代化城市。

二、重视城乡区域统筹发展。在《总体规划》确定的2597平方公里城市规划区範围内，实行城乡统一规划管理。加强城中村和城乡结合部的规划建设管理，统筹安排城乡基础设施和公共服务设施，逐步推进城乡基本公共服务均等化。统筹中心城区与外围功能区规划建设，加强对镇、村的分类分级指导，建设特色镇和示範中心村，保持乡村特色风貌。深化与上海市的协调发展，统筹推进苏锡常都市圈建设，与周边城市共同加强环太湖地区、大运河沿岸环境治理、基础设施建设和文化旅游协作。

三、合理控制城市规模。到2020年，中心城区常住人口控制在360万人以内，城市建设用地控制在380平方公里以内。要贯彻落实城乡规划法关于先规划后建设的原则，禁止在《总体规划》确定的建设用地範围之外设立各类开发区和城市新区。要根据苏州市资源、环境的实际条件以及《总体规划》确定的城市空间布局，划定城市开发边界，加强边界管控，促进城市紧凑布局。增强城市内部布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。坚持节约和集约利用土地，严格控制新增建设用地，加大存量用地挖潜力度，合理开发利用城市地下空间资源，提高土地利用效率，切实保护好耕地特别是基本农田。

四、完善城市基础设施体系。要按照绿色循环低碳的理念规划建设城市基础设施。进一步完善公路、铁路、港口、机场等交通基础设施，建设区域交通枢纽。发展轨道交通，建立以公共运输为主体，各种交通方式相结合的多层次、多类型的城市综合交通体系，方便不同交通方式的换乘。做好停车场规划布局，推动城市停车场建设。坚持先地下、后地上的原则，统筹规划建设城市供水水源和给排水、垃圾处理等基础设施，积极有序地开展地下综合管廊建设。划定基础设施黄线保护範围，加强对各类设施用地的规划控制和预留。建立健全包括消防、人防、防洪、防震和防地质灾害等在内的城市综合防灾体系。

五、建设资源节约型和环境友好型城市。要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成合理的城市空间结构，促进经济建设、城乡建设和环境建设同步发展。要切实做好节能减排工作，明确责任主体，落实工作措施，淘汰落后产能，严格控制污染物排放总量，支持发展绿色建筑。加强城市环境综合治理，提高污水处理率和垃圾无害化处理率，限期达到《总体规划》提出的各类环境保护目标。划定城市蓝线保护範围，结合水域自然形态进行保护和整治，提高水资源利用效率和效益，建设节水型城市。积极推行低影响开发模式，推进海绵城市建设。加强绿化工作，划定城市绿地系统的绿线保护範围。要加强对太湖等风景名胜区、自然保护区以及湿地、水源地等特殊生态功能区的保护，制定并严格实施有关保护措施。

六、创造优良的人居环境。要坚持以人为本，统筹安排关係人民民众切身利益的教育、医疗、市政等公共服务设施的规划布局和建设。将城市保障性住房的建设目标纳入近期建设规划，确保保障性住房用地的分期供给规模、区位布局和相关资金投入。加快棚户区、城中村、城乡危房改造及配套基础设施建设，根据城市的实际需要与可能，稳步推进城市有机更新。不断完善城市管理和服务，提高城市发展的宜居性，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

七、重视历史文化和风貌特色保护。要统筹协调发展与保护的关係，按照整体保护的原则，切实保护好城市传统风貌和格局。要编制历史文化名城保护专项规划，落实历史文化遗产保护和紫线管理要求，重点保护好历史城区和平江、拙政园等历史文化街区，网师园、留园等各级文物保护单位及其周围环境。要保护好自然山水格局，做好城市整体设计，突出山、湖、河、城有机融合的江南水乡风貌。

八、严格实施《总体规划》。城市建设要实现经济社会协调发展，物质文明和精神文明共同进步。城市管理要健全民主法制，坚持依法治市，构建和谐社会。《总体规划》是苏州市城市发展、建设和管理的基本依据，城市规划区内的一切建设活动都必须符合《总体规划》的要求。要结合国民经济和社会发展规划，明确实施《总体规划》的重点和建设时序。城市规划行政主管部门要依法对城市规划区範围内（包括各类开发区）的一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理，市级城市规划管理权不得下放，切实保障规划的实施。要加强公众和社会监督，提高全社会遵守城市规划的意识。驻苏州市各单位都要遵守有关法规及《总体规划》，支持苏州市人民政府的工作，共同努力，把苏州市规划好、建设好、管理好。

苏州市人民政府要根据本批覆精神，认真组织实施《总体规划》，任何单位和个人不得随意改变。你省和住房城乡建设部要加强对《总体规划》实施工作的指导、监督和检查。

国务院

2016年7月26日

（此件公开发布）

总规明确提出了城市转型发展的思路：经济发展方式从外延式、资源过度消耗型模式转变为经济、社会、环境协调发展的内涵式、技术提升型模式;城镇空间布局由均质走向重点、由分散走向紧凑、由粗放走向集约。

苏州的城市性质为国家历史文化名城和风景旅游城市，国家高新技术产业基地，长三角洲重要的中心城市之一;城市的职能为国家文化旅游、风景旅游和高新技术产业基地，长三角地区二级商务、商贸、物流中心，长三角地区创意和研发产业基地之一，长三角地区最具吸引力的居住地之一，以及苏州市域政治经济文化中心和市域综合服务中心。

总规中强调了区域和城乡统筹协调的理念。

其中，苏州与上海协调发展的内容包括：共同维护边界地区的生态廊道，不将垃圾填埋场等对环境有影响的设施设定在边界环境敏感地区;加强对太浦河、吴淞江等水系的水环境治理和保护;边界地区发展上海的配套服务功能;积极衔接上海轨道交通与公共运输，完善与上海的快速通道联繫;加强从上海青浦至苏州南部一线江南传统水乡古镇带历史文化资源的保护和利用，共同建设旅游休闲特色产业带等。

苏州与周边无锡、南通、湖州、嘉兴等城市主要加强生态保护和环境治理方面的协调，共同推进环太湖地区、大运河沿岸的水环境治理和保护，建立区域大气环境监测、污染防治合作机制等。

生态环境保护理念得到强化，总规提出“青山清水，新天堂”的发展目标，对全市的河湖水系、自然山体、各类保护区、森林公园、风景名胜区、主要生态廊道等提出了详细的管控要求，严格限制填河填湖、挖山砍树、侵占绿地的行为。自然保护区、重要水源涵养区、河湖水系、丘陵山地、生态林地以及生态治理区等区域统一纳入基本生态控制线，面积约3351平方公里，占市域总面积的39.48%。

规划还划定了不同区域，分别进行管控：禁建区内禁止任何城镇建设活动，範围包括各类自然景观资源、历史文化资源、农田与生态环境、水源保护区等保护地区的核心区以及工程地质等不符合建设要求的地区等，面积为1416平方公里;限建区有413平方公里，对各类开发建设进行严格限制;适建区339平方公里，鼓励集约性的城镇建设;对429平方公里的已建区，规划要求加强历史文化保护，对老城逐步实施有机更新，降低空置率。

总规中划定了2020年之前的城市开发边界，严格限制开发边界外的城市开发建设活动，防止城市无序蔓延。

城市开发边界包括中心城区西部与阳山、天平山、灵岩山等山体形成的山体边界，以及中心城区四角与各主要河湖之间形成的滨水边界，同时还划定了基本农田面积311.18万亩。边界内面积为643平方公里(不含吴江区)，是城市集中建设区。通过这样的划定，合理引导和管控城市建设，确保城市周边生态环境和基本农田保护的底线不突破。

围绕公交优先的发展思路，总规中规划了由城际轨道、市域轨道、城市捷运轨道和有轨电车等组成的完善的轨道交通体系。到2020年，轨交在客、货运交通中的分担率分别要达到30%-40%、30%;苏州中心城区与县级城市间实现40分钟互通。

城际轨道中，规划建设沪宁、通苏嘉、苏常、沪锡、湖苏沪苏州段等5条轨道。城市轨道市域线中，规划建设市域崑山、太仓线(S1线)，硕放机场专线(S3线)，市域崑山、花桥线(S4线)，以及南部江南古镇旅游轨道专线(S5线)。其中，S5线从吴江城际站出发，向东经同里、周庄等古镇，在青浦与上海20号线衔接。

“四横三纵”7条城市轨道线指轨交1号线至7号线。除了已经建成运营的1号、2号线，正在建设的3号、4号和5号线，规划中的轨道6号线的走向为新区城际站-金阊新城-古城城市中心-工业园区城市中心-苏州南站，7号线的走向为相城大道北-苏州北站-相城片城市副中心-工业园区城市中心-吴中片城市副中心-越溪-吴中太湖新城。

为确保苏州全国历史文化保护示範城市的地位，总规明确要对整体山水格局加强保护，建立“历史文化名城、历史文化街区(名镇、名村)、文物保护单位”3个层次全覆盖的保护体系，并强调对历史文化遗产的合理利用。

山体格局保护指保护古城周围及太湖沿岸的山体景观原貌，沿山脚纵深1公里为控制区。水系格局重点保护京杭大运河，划定运河两侧100米範围为建设控制区。

历史文化遗产保护体系中，除了59处全国重点文物保护单位、107处省级重点文物保护单位，重点保护对象还有：苏州、常熟2个国家级历史文化名城;甪直、周庄、同里、木渎、沙溪、千灯、凤凰、古里、沙家浜、锦溪、黎里、震泽、东山13箇中国历史文化名镇;西山(金庭)、光福2个省级历史文化名镇;陆巷、明月湾、东村、杨湾、三山岛5箇中国历史文化名村;徐湾、东西蔡、甪里、植里、堂里、后埠、南厍、溪港、龙泉嘴等9个市级古村落。

加强城市设计也是亮点之一，总规通过对城市整体形态、各片区的风貌特色、重要的城市景观点、标誌物、观景廊道等进行管控和指引，提高苏州城市空间的环境品质。

在城市整体格局中突出“一面望山、七面环湖;古城居中、绿楔入城”的特色，完善与宜居城市相适应的开敞空间体系，建立山、湖、河、城相融合的江南水乡城市景观风貌。

各条景观通廊将从不同方位展现苏州之美，主要包括：由古城向阳澄湖延伸的东北向景观通廊、沿元和塘景观通廊、古城沿十字洋河向三角咀延伸的西北向景观通廊，沿东南角老运河景观通廊、以及沿斜塘河、沿蠡塘河、沿徐图港、阳澄湖—金鸡湖—独墅湖、何山—七子山、三角咀—大阳山等景观通廊。

重视与民生相关的各类设施和空间，优先保障教育、医疗、体育、文化等公共设施的用地，增加公园和街头绿地的数量，提升市民的生活品质，是总规的又一亮点。

到2020年，苏州规划文化娱乐用地539.05公顷，人均1.5平方米。其中公共图书馆、文化馆均按市、分片、居住区3级配套，博物馆数量到2020年要提高一倍。体育设施中，中心城区每15万-20万人设一处综合运动场，用地面积为4万-6万平方米，规划重要综合运动场馆17个。

同时总规中还规划医疗卫生用地148.9公顷，人均0.41平方米，规划主要医院31所;规划教育科研设计用地1574.01公顷，人均4.37平方米;规划50公顷以上的大型公园11个，其他市级、分片级主要公园26个，要求老城区见缝插针扩建街头绿地，新城区则按半径300-500米规划1公顷街头绿地的标準进行配置。

《总体规划》明确，苏州是——国家历史文化名城和风景旅游城市、国家高新技术产业基地、长江三角洲重要的中心城市之一。

苏州这个定位是高还是低？2016年1月杭州《总体规划》获批。杭州是——浙江省省会和全省经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一.苏州不是省会，难以享受到省级层面的巨大扶持。但是，苏州面向全国、走向世界！苏州这个定位，有两个“国家”、一个“重要”，所以不低！不过，与南京获批的“东部中心城市”比，差距还比较大！

规划建设用地的规模，容纳常住人口的规模，这是两个核心指标。《总体规划》确定，2597平方公里城市规划区範围内，实行城乡统一规划管理。这个数字，早在2007年就确定了。包括苏州市区（沧浪、平江、金阊、吴中、相城、工业园区和高新区），以及崑山的巴城、张浦、锦溪、周庄镇；吴江的松陵镇、同里镇、横扇镇部分地区（仅包括原菀坪镇）；常熟的辛庄镇部分地区（不包括原练塘镇）。

近十年了，2597平方公里这个数字维持原状。感觉说小不小，说大不大，后续还是要继续推动撤市设区，增强区域融合的速度。《总体规划》要求，合理控制城市规模。到2020年，中心城区常住人口控制在360万人以内，城市建设用地控制在380平方公里以内。

如果控制在360万人以内，苏州还是特大城市吗？但这只是对中心城区的要求，苏州市区的常住人口规模，早已超过500万。数据，往往要对比才有价值。2000年批覆的《苏州市城市总体规划(1996年至2010年)》中要求：到2005年，城市实际居住人口要控制在149万人以内，建成区建设用地控制在150平方公里以内；到2010年，城市实际居住人口要控制在185万人以内，建成区建设用地控制在187平方公里以内。而事实上，苏州的发展速度，显然远远超越了规划。

总体规划》要求：深化与上海市的协调发展，统筹推进苏锡常都市圈建设，与周边城市共同加强环太湖地区、大运河沿岸环境治理、基础设施建设和文化旅游协作。

苏州市城市总体规划（2011—2020年）

以往的措辞，是苏州全面对接上海，如今是“深化与上海市的协调发展”。这是苏州发展的王牌所在。未来，苏州将吸纳部分上海的城市功能，为上海减压，也得到成长的新动力。“统筹推进苏锡常都市圈建设”，这句话看着没什幺意思，统领还差不多。苏州无法脱离苏锡常都市圈，但是苏州的眼界与雄心，一定不能局限在这种小圈子，苏州是面向全国、走向世界的城市。

《总体规划》中指出，完善城市基础设施体系。进一步完善公路、铁路、港口、机场等交通基础设施，建设区域交通枢纽。

这意味着，建设苏州机场，从此不再是问题！2016年8月1日下午，苏州市规划局召开会议组织全体职工传达贯彻会议精神中，苏州机场再次被提到。其中提到了要抓好苏州机场等基础措施的建设，这就进一步表明了苏州机场终于要建了。

《总体规划》中要求，创造优良的人居环境。要坚持以人为本，统筹安排关係人民民众切身利益的教育、医疗、市政等公共服务设施的规划布局和建设。

这两年，苏州新建的学校、医院越来越多、越来越好，苏州的轨道交通也在快速推进，2015年苏州获批特大城市时就说明了这主要不是指城市规模的扩张，而是指城市配套体系的完善。

苏州的科教文卫等配套设施，将迎来大发展。通俗点说，以前苏州“做蛋糕”做得很多，但是“分蛋糕”分得很少。以后，逐步可以多分点了。当然，还是无法与享受巨大政治红利的省会城市相比。

《总体规划》中指出，重视历史文化和风貌特色保护。要统筹协调发展与保护的关係，按照整体保护的原则，切实保护好城市传统风貌和格局。

要编制历史文化名城保护专项规划，落实历史文化遗产保护和紫线管理要求，重点保护好历史城区和平江、拙政园等历史文化街区，网师园、留园等各级文物保护单位及其周围环境。要保护好自然山水格局，做好城市整体设计，突出山、湖、河、城有机融合的江南水乡风貌。

苏州，不是一般的历史文化名城！ 历史文化，是苏州的根，苏州的魂，也是苏州人的金饭碗。姑苏区还有块牌子，是国家历史文化名城保护区。这个牌子不能白挂，保护力度应该更大一些。

江苏省城市规划设计研究院苏州分院规划师林凯旋认为，就当前苏州社会经济发展水平来说，380平方公里的确不算大，但从生态保护角度来看，这条红线的划定为今后可持续发展打下了基础。林凯旋：“按照苏州现状已经建完的用地的这些面积来看，这个数据肯定是小的，但是目的是这样，因为国土部门那边他有基本农田的控制要求，是属于比较刚性的要求，从保护生态保护耕地，保护基本农田的角度他确定了这幺大的一个规模。”

苏州大学政治与公共关係学院教授黄建洪也不建议苏州城市规模摊得太大，控制城市规模和人口数量，关键是要把握一个度，让两者能相互适应。黄建洪：“不是说城市越大越好，过大的城市规模显然对城市会形成非常大的压力，比如说教育，医疗，文化卫生，交通等一系列问题，那幺这样势必会影响市民的生活质量。那幺人口规模过小当然问题也很大，那幺在这种情况下也就是说产业工人，包括我们城市创新发展转型升级所需要的各级各类的人才可能就来不了。”

苏州大学政治与公共关係学院教授黄建洪：“要为市民营造一个良好的整体持续生态，不仅要有青山绿水还要有产业格局，还要有我们的文化发展一系列的配套服务，特别是公共服务方面，那幺就需要建设中运营者有一个前瞻性的眼光，系统性规划，并作出适时调整，先规划后建设，先地下后地上，让整个城市的发展在科学可持续的格局中来，让城市发展更加可预期，让老百姓的生产生活更加具有可预见性。”

南京大学城市科学研究院副教授胡小武认为，现阶段，各城市之间更加注重软实力的比拼，而是否拥有完善的公共服务体系，是否拥有独特的历史文化风貌，是否拥有良好的自然生态环境，正是软实力的外在体现，也正是《苏州市城市总体规划（2011-2020）》中多要强调的重点内容，值得苏州在今后的行政决策中重点考量。胡小武：“对于净流入人口的公共服务保障的均等化或者说平等化，或者市民化待遇，以这点来去推动城市规划格局建设的话，那幺未来苏州的竞争力一定会持续达到要求。”

苏州科技大学苏州国家历史文化名城保护研究院院长 夏健表示，苏州一直注重历史文化名称的保护和建设，未来如何更好的将名城保护和以人为本有机融合是一项重要课题。夏健：“这样我们前面做了很多工作可能更多的注重于把古城也好或者是内部的街区建筑，物质性的东西已经保护的很好了，实际上是把物质性的东西和人和社会经济发展怎幺更好结合起来，不但是保护好，还要让他继续生活下去发展下去。”