在国际上，相对应的英文术语为“pooling”，是基金风险池的概念。所以社会保险的统筹层次，既可以从行政管理层级理解，也可以从覆盖人群的调剂範围来理解。

新型农村社会养老保险（下称“新农保”）建设指导意见中指出：“试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理”。遵循指导意见，绝大多数新农保试点地区都实施了县级统筹。县级政府负担起了新农保经办、管理、监督的主要工作。较低的统筹层次导致基金互剂、基金保值增值、参保人员流动的困难。当前处于试点阶段的新农保制度，面临着应该由哪个行政层级来主管，以及需要在多大範围内分散风险等问题，即统筹层次的问题。

新农保试点工作展开以来，部分国内学者对新农保基金l统筹层次的现状、问题和改进方法进行了研究。陕西省劳动和社会保障厅课题组指出，县级统筹有利于各县根据经济发展水平，确定适当的财政补贴标準，落实了县一级政府责任，也体现了政策的灵活性，有利于为以后实现更高层次的统筹积累经验。另一方面，部分学者指出，由于基金管理可能长期停留于县级层次，在目前的公共治理结构和状况下，基金管理和统筹层次过低，不仅给县级财政造成了较大的压力，也很难保证基金安全，不利于基金的保值增值，不利于覆盖群体的人口流动。新农保中个人账户将会积累起大量的养老保险基金，县级统筹首先要确保资金安全。县级统筹这种过于分散的基金管理很难进行基金保值增值工作。大量参保户的省内流动活动也给县级统筹的新农保基金提出了更多的管理难题。

大多数学者认为，必须提高新农保基金统筹层次，各地区应该根据地区的特点，逐步改变当前的县级统筹现状为市级统筹，有条件的省份可以考虑逐步上升到省级统筹，最终可能形成全国统一的农村养老保障体系。实施过程中可以一方面抓相关财务制度的完善和监管，另一方面儘快推动新农保基金的省级或全国统筹和管理；或者直接将新农保基金纳入财政的社会保障专户管理。

当前，大多数新农保试点地区都处于，县级管理阶段，统筹单位主要负责区域内的新农保基金经办、管理和监管等一系列工作，实行县级农保中心、乡镇级劳动和社会保障事务开、村级协办员三级管理的基本方式。

流程规範，分工明确

村协办员具体负责新农保参保登记、缴费档次选定、待圆领取、关係转移接续等业务环节所需材料的收集与上报，并协助做好政策宣传与解释、待遇领取资格认证、摸底调查、农村居民基本信息採集、情况公示等工作。乡镇事务所负责对参保人员的参保资格、基本信息、缴费信息、待遇领取资格及关係转移资格等进行初审，录入有关信息，并负责受理谘询、查询和举报、政策宣传、情况公示等工作。县（市、区）级社保机构负责新农保的参保登记、保险费收缴、基金划拨、基金管理、个人账户建立与管理、待遇核定与支付、保险关係转移接续、档案管理、制发卡证、统计管理、受理谘询、查询和举报等工作，并对乡镇事务所的业务经办情况进行指导和监督考核。

做实账户，加强管理

县级社保机构应为每位参保人员建立个人账户。个人账户用于记录个人缴费、集体补助、地方政府补贴、其他补助及利息。参保人员缴纳的养老保险费作为“个人缴费”记入：村集体和其他社会经济组织对参保人员缴纳养老保险费的补助或资助作为“集体补助”记入；地方各级财政对个人账户的缴费补贴以“政府补贴”名义记入。个人账户记录项目应包括：个人基本信息、缴费信息、养老金支付信息、个人账户储存额信息、转移接续信息、终止注销信息等。老农保参保人员转入新农保时，可将老农保个人账户储存额记入新农保个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

新农保基金实行收支两条线管理。新农保基金必须专款专用，不得列支管理费、银行手续费等支出，任何部门不得挤占、挪用或平调。基金除按规定预留必要的支出外，全部存入银行或购买国债，所得收益全部纳入基金。

简化程式，允许转移

参保人员在缴费期间跨县（市、区）转移的，转出地县级社保机构应将其新农保关係和个人账户储存额一次性转入新参保地，由新参保地为其办理参保缴费手续。参保人员转移到尚未开展新农保试点地区的，其新农保关係暂不转移，个人账户做封存处理，储存额按有关规定继续计息。

各地在参保人员跨统筹区域转移养老保险关係的规定上存在一定差异。部分地区规定参保人员跨统筹区域转移时可以转移个人账户中的储存总额全部金额；另一部分地区则规定参保人员跨统筹区域转移时，只转移个人账户中个人和集体缴费储存额（不包括财政补贴及利息）；还有地区对在本省、市内跨县区转移与跨省、市转移进行了区分，规定如在本市跨县区转移，个人账户储存积累总额全部转移，如跨省、市转移只能转移部分个人账户储存积累。

新农保县级统筹，是指在全县範围内统一基本养老保险制度、统一缴费标準与补贴政策、统一基本养老保险待遇政策、统一基金管理和使用、统一业务规程和信息系统。县级管理过程中，由于地域和人数的局限性，基金只能在小範围内管理运行、自我周转；且不同统筹单位间政策不统一，难以互通互联。这种较低的新农保统筹层次，导致了政策碎片化，抵抗风险能力差，不利于人员流动等一系列问题。

政策架构碎片化

现阶段新农保制度建设方式是有中央主管部门颁布《指导意见》，各试点县结合自身特点制定具体《实施办法》。县级主管部门具有了与资金调度权相应的政策制定权。这一政策建设方式是为了适应我国地区差异大，通过向地方放权的方式体现新农保制度的灵活性。但城镇基本养老保险的建设经验告诉我们，低统筹层次的制度灵活性必将造成政策“碎片化”的严重结果。现在全国大大小小共约2300多个城镇基本养老保险的统筹单位，多为县市级的统筹，数以亿计的城镇人口被“碎片化”的制度分割开来。II]制度的缺陷造成了对参保者的不公平，更形成了难于统一的局面。

目前，各地新农保实施办法也已显现出了由于低统筹层次所导致的政策碎片化现象。“一地一策”甚至“一地多策”多种政策共存，在体现地区和参保者需求的同时，也造成了政策不规範、欠合理的问题。统筹层次越低，政策架构就被切割得越细碎，大大小小、层次不等的“统筹範围”将参保人员划入不同的管理範围。因此必须通过提高统筹层次来避免新农保制度建设出现各地为政的局面。可在现阶段试点的基础上，从保障人群、缴费、待遇等多方面完善和细化新农保政策，合理确定统一与灵活性之间的结合点。

不利于基金调剂

各试点地区制定的《实施办法》中，关于养老保险待遇的规定普遍提到“个人账户养老金的月计发标準为个人账户全部储存额除以139。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。无法定继承人或指定受益人的，个人账户资金余额用于继续支付其他参保人的养老金。”由此可以看出未领取满139个月养老金的死亡参保人个人账户中的政府补贴部分，可以视作为新农保的调剂基金用于支付高龄（领取月数>139个月）老人的养老金。

从2009年我国各地区人口平均寿命对比可知，由于社会、经济和自然条件等因素的差异，我国各省份人口平均寿命差异较大。19个省份的人口平均寿命大于71.6岁。①与此同时，各地区60岁以上老人的年龄结构也存在较大差异，老龄化程度不一。

受我国地区人口平均寿命差异和地区人口年龄结构差异的影响，实施新农保的各地区之间必然存在对高龄老人养老金的支付压力不均衡的情况，人口平均寿命短且高龄老人所占比例小的地区压力小，反之则压力大。新农保基金县级管理过程中，由于地域、人口的局限性，基金只能在小範围内管理运行、自我周转，调剂性大大降低。这种保险不是一种社会化、现代化的保险，更像是自我封闭、自给自足的保险。因此，可以通过提高新型农村社会养老保险的统筹层次，来实现在更大的範围内统一对养老保险基金进行管理和调剂使用，以一部分地区的基金结余来弥补另一部分地区的基金缺口，实现养老保险在更大範围内的保障，统筹互济，有效地集中和转移风险。

不利于基金安全与保值增值

《指导意见》中规定，建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。在县统筹的制度安排下，县级政府对基本养老保险资源就具有了很大的管理支配权。现阶段各地基金监管机构制度缺乏的现状，加之新农保基金尚未纳入国家预算管理体系中，催生了地方政府挤占、挪用结余基金的情况。

此外，为了保持基金总的购买力不降低，还需要进行新农保基金的保值增值。但由于县级基金分散化的管理，多数县级新农保经办机构将有限的养老基金结余存在银行，以一年期同期存款利率计息。保值增值手段单一，难以保障参保者的养老金待遇水平。随着银行存款利率的不断调整，农保基金的增值效果不理想，长期下去，势必出现人不敷出的局面。

从人口老龄化的角度分析，新农保的领取高峰在2045年以后，农保基金大约有35年左右较长的积累周期。因此，把县一级结余的农保基金交由高层级部门统筹管理，能够提高农保基金的使用效益。提高统筹层次可使新农保基金投资环境更好，农保基金相对集中，资金规模较大，投资渠道宽，横向与纵向的交叉选择範围广，基金投放率高，增值效益大。

不利于参保人员的合理流动

随着全球经济一体化的发展和我国改革开放的进一步深化以及人力、资金等各种资源的配置进一步最佳化，劳动协作与分工也日趋细化，这使得农村剩余劳动力转移和流动的现象更多发生。影响劳动力合理流动的因素很多，养老保险关係能否顺利转移是其中的重要方面。然而新型农村社会养老保险试点地区间相关政策规定差别较大，劳动力在选择居住地、工作地的跨区域迁徙时受到了一定限制，这容易造成域对优秀劳动力的垄断，导致人才的区域所有制。

2007年8月，劳动和社会保障部部长田成平在北京召*的亚洲就业论坛上说，近年来我国已有超过2亿农村富余动力实现了向非农领域的转移。农村劳动力省内流动规蝴年下降，跨省流动规模稳步上升，外出就业主级城市、直辖市和省会城市。

假如新农保长期停留在县级统筹，我国农度被分割为上千个统筹单位。各统筹单位之间难以互通互联。各统筹单位为保护自身利益，员的基本养老保险关係时通常会附加一些条件：一是异地转人需要当地户籍；二是需要在接收地区为劳动者办理调动手续；三是在转入地缴费满一定的年限后方可享受待遇；四是要求一定数额的转入基金。当劳动力流动到第3个或第4个统筹地区时，养老保险关係的衔接则更加複杂。

面对大规模农村劳动力外出打工实际情况，基金县级统筹不利于对外出打工人员的信息核实，还会影响这部分人群按时缴纳保险费，造成流动人口双参双保或者断保的情况。通过提高统筹档次，可以解决省内甚至国内的流动农村人口的新农保信息核对，方便缴纳和领取的问题。

现阶段新农保试点工作经验，加之城镇养老保险提高统l筹层次工作的示範，结合信息科学技术的飞速发展和信息工程的不断推进与完善，都为提高新农保统筹层次提供了良好的基础条件。 　首先，现阶段全国10%的试点县，都根据国家新农保指导意见并结合本地特点，制定出了本地区的《新型农村社会养老保险试点工作实施办法》。各地区针对缴费标準、补贴办法、养老金水平、特殊人群资助等问题的政策规定进行了细化和补充，但并未形成地区间的较大差异。统一的新型农村社会养老保险制度为养老保险统筹层次的提高搭建了很好的制度平台，起到了积极的作用。

其次，截止目前北京、天津、陕西、吉林、宁夏、青海、黑龙江、上海、福建、湖南、重庆、江西、河南、云南、西藏、甘肃、新疆、海南、广西、河北、广东等20多个省、市、区的城镇职工基本养老保险已达到了省级统筹标準，积累了较多的相关经验，总结出了适合地区特色的统收统支型和差额结算型的统筹模式。且国家“十二五”规划中提出，城镇养老保险最快5年实现全国统筹，也为新农保提高统筹层次起到了良好示範作用。

再次，新农保试点工作实施以来，为了提高参保户信息管理技术，部分试点地区已经开始建设信息化工程。例如2008年2月，河南省首个新型农村社会养老保险管理数据中心在南阳社旗建成落户。2010年4月，河南省人力资源和社会保障厅与中国移动河南分公司共同签署合作框架协定，启动包括“新农保”信息化平台在内的5项信息化工程。随着信息科学技术的飞速发展和信息工程的不断推进与完善，各经办机构硬体设施以及办公自动化水平大大地改善，将会为统筹层次的提高提供技术保障。

为了解决新型农村社会养老保险试点实施过程中，由ffi统筹层次而引起的不利于基金调剂，不利于基金安全与保伯增值，不利于参保人员的合理流动等方面的问题，结合国内现有研究成果，借鉴城镇养老保险工作中积累的提高统筹层级的经验，本研究认为，新型农村社会养老保险提高统筹层次的目标应该是以“统一政策、分级实施；统一预算、分级调剂；统一考核、属地管理”为原则的全国统筹。

统一政策、分级实施

统一政策是指人事与社会保障部制定全国性的新型农村社会养老保险政策，各省、市、县级主管部门未经批准不再对政策进行调整。试点阶段，各地对新农保政策的制度调整集中在缴费标準、补贴形式、养老金水平及特殊人群的保障等方面，所涉及的问题具有一定的普遍性，只是试点时期各地的重视程度和调整方法不同。在现阶段试点的基础上，从保障人群、缴费、待遇等多方面完善和细化新农保政策，合理确定统一与灵活性之间的结合点。

分级实施新农保全国统筹是不可能一蹴而就的，必须分阶段、分步骤实施。众多学者指出，虽然新农保不需要走城镇基本养老保险县级统筹到省级统筹，再到全国统筹的老路，但目前新农保制度在覆盖对象、保费收取、待遇支付、业务经办等方面与其他社会保障项目之间存在着交叉或者冲突的情况，有些具体问题还需要通过进一步试点才能完全暴露出来，全国统筹并不是新农保的唯一目标，应当在充分跟蹤试点动态的基础上适时提高统筹层次。

统一预算、分级调剂

统一预算是指在《社会保险基金财务制度》有关基金预晚定的基础上，研究细化新农保基金预算编制、执行和审的原则、範围、方法和程式等，建立规範和统一的新农保金预算制度，逐步推动新农保基金预算工作。分级调剂是国家新农保管理机构通过徵集调剂金的方式缴养老后备金；省级社保管理机构负责各市、县的基金调和管理部分后备金。在结余基金留存比例上实施历年结余当年超计画徵收结余的70%留归各省（自治区、直辖市），上缴作为全国调剂金。在调剂方式上採用预算内缺口从国家调剂金划拨弥补；预算外缺口，经国家批准可动用当地部分结余基金弥补，仍有缺口的由同级财政安排解决。

3．统一考核、属地管理国家新农保管理机构对全国社保经办机构的业务进行统一考核。在经费管理方面，实行国家统一监管，各级经办机构分级负责；在组织管理方面，需对全国各级社保经办机构招聘各个岗位韵工作人员，在学历、工作经验、年龄限制等方面制定统一标準，而机构、人员、干部管理仍由各省级部门管理。

省级统筹意义不是太大，因为这种流动都是从东部、西部流动到沿海城市，都是跨省的。

把希望寄托在全国统筹，其实是比较遥远的，一个就是说技术上面没有问题，但是资金是有问题的，没有那幺痛快就可以掏出这笔钱来。第二个，地方利益的问题，第三个，不能全国统筹有一个非常重要的原因，就是各地社保的账都是一笔烂账，可能很多地方有数字没钱，尤其在地方。

不要造成恐慌，只要是亏空了，中央政府、中央财政一定会拿出钱的，但是如果要去清这笔账的话，全国统筹肯定要把账弄清楚，这里面我估计有很多人要去坐牢，所以这其实是一个最大的障碍。如果说全国统筹一时实行不了，那幺就分段记录，退休地领取。

退休地领取，建立一个中央结算机构，领取的钱是通过中央到省里面，省里面通过中央结算机构把这个账弄清楚，实际上这就可以了。这个设计比起刚才讲的那些其实容易多了，而且跟户籍是没有关係的。户籍不是一个最主要的障碍。

收缴率不足

据徐树介绍，黑龙江省在数据大集中模式下顺利完成任务，形成了社会保险、就业服务、职业培训、劳动关係调整等多个系统构成的覆盖全省的劳动保障信息系统。 　省级社保统筹的效果很快就开始显现。全省统一的社会保险信息网路为人员异地社会保险关係转移、异地领取养老金等提供了技术支持。“从齐齐哈尔转到哈尔滨，通过业务系统办理业务，根本不用来迴转移账户和钱款了。”据徐树介绍，目前黑龙江省的五个险种和就业、培训、劳动契约等业务都採用大集中模式，人员基本信息由原来的分库整合为一库，解决了过去劳动保障各业务间不通气的问题。“比如就业机构在审批社会保险待遇时，系统会根据其养老保险状态，没有按规定缴费的，无法批准。社会保险机构在审批并轨人员挂账待遇时，也会自动查询是否并轨人员，才能进行审批。”此外，重複数据和错误数据也得到了清理。“在中心资料库里每个人都有唯一的自然信息，这保证了人员的社会保障状态不冲突、不矛盾。仅2007年升级的200余万人中，就有50余万人的多重养老保险关係得到了清理整合。”

目前，黑龙江省中心资料库已经管理了1000多万人口信息，截止到2007年底，符合全国通用标準的社会保障卡已经在黑龙江统一发放了50多万张。每天通过系统查询和经办各项劳动保障业务达120多万笔，其中医疗保险业务平均每天8000多笔，涉及金额100多万元，其他社会保险业务每天近3万笔，涉及金额8000多万元。

徐树告诉《中国经济周刊》：“原来我们是把设备送到地市县去，地市都不愿意上线经办和管理业务，现在他们主动要求纳入进来。某社保局局长说，作假的权利不要也罢，这样我们可以安心地工作，官也当得稳当了。”

据徐树介绍说，所谓省级统筹，最关键的是社会保险基金的省级统筹和信息管理系统的统一。简单地说，是资金的统一管理和业务经办的统一管理和控制。至于机构的垂直管理，倒不是关键问题。目前，黑龙江已经实现了社保基金的统一管理，但各市地的基金仍然放在当地的财政专户里，人员在流动的时候，依然要办理调转业务。“真正的省级统筹，社保基金除了统一管理以外，也要统一在一个专用账户，这样才能实现真正的异地经办，不管人走到哪里，都可以直接缴纳社保。这一点，在技术上没有难度。但现在之所以放在市地财政专户，我们的想法是加大市地的责任，避免市地随意藉口减免企业的负担而造成收缴率不足。要实现真正的省级统筹，还有许多观念上的东西需要转变。”

大批职工开始提前退休

“黑龙江的省级统筹虽然取得了很大的成效，但由于地区间经济发展不平衡，一些目前无法解决的相关问题也纷纷出现，比如缴费比例全国最高、退休金倒挂等，这些都表明，我们仅仅只是迈出了省级统筹的第一步。”黑龙江社保局副局长姚丽英说：“但无论出现什幺样的问题，省级统筹只能前进不能开倒车。”

在姚丽英看来，提高社保统筹层次的一个技术难点，是如何解决由于各地区社会平均工资差距而带来基本养老金标準的差距问题。“我省各地经济发展不平衡，实行省级统筹后，计发基础养老金和过渡性养老金的工资基数，由原来的市地或县市在岗职工平均工资，改为全省在岗职工平均工资。这样，原在岗职工平均工资低于全省在岗职工平均工资地区的退休人员，省级统筹后基本养老金就会相应提高；而那些高于全省在岗职工平均工资地区的退休人员，基本养老金就会相应降低。不但出现了基本养老金倒挂的现象，一些在职工资更低的人员缴纳养老保险的负担还更重了。”