气候资源是人类生存最基本的自然资源和环境资源。合理开发利用气候资源可以减少气候灾害的出现，提高人类生活质量，增加社会财富。反之，对气候资源开发利用不当和对气候资源的破坏，则会造成严重的气候灾害，使人类生命财产遭受损失。长期以来，在省委、省政府的重视和关心支持下，我省切实加强气候资源开发利用和保护工作，大力推进气象基础设施现代化建设，扎实推进

气象服务能力建设，积极开展气候资源开发利用与保护工作，并取得了一定的成效。但是，我省气候资源开发利用与保护工作离经济建设、社会发展、生态和环境保护的目标要求，还存在较大差距，特别是气候资源开发利用与保护工作缺乏法制化保障，亟需建立健全法律法规，构建我省气候资源开发利用与保护的长效机制。因此，儘快制订《四川省气候资源开发利用与保护办法》（以下简称《办法》），对促进我省气候资源有序地开发利用，保护气候资源，促进生态文明建设，乃至深化全面改革开放，都具有深远的社会发展意义。

为此，省气象局特成立了课题组，专门对《办法》出台的必要性、法律依据、立法效益和主要制度等内容进行分析评估，形成了评估报告，为我省制定《办法》提供参考。

（一）气候资源开发利用与保护立法是保证人类社会健康发展的前提

气候资源主要指大气中的光资源、热量资源、降水资源、风能资源和太阳能资源，是一种宝贵的自然资源,具有可再生性、可开发性,同时也具有脆弱性和地域差异性。合理开发利用气候资源，可以取得良好的社会、经济、生态效益，造福于人类。例如：农业种植的气候区划，目前发展迅速的风能、太阳能的开发利用等等，都是人类有效利用气候资源的典型例子，给社会带来了良好的经济效益和提高了生活质量。

随着社会经济的发展和科学技术水平的提高，人类对气候及其规律性的认识逐步深入，特别是在当今资源短缺、矿物能源带来严重环境问题的情况下，越来越认识到气候资源的利用价值。近年来，我国政府积极倡导循环经济、提高资源开发利用效率。可以预见，今后气候资源作为一种基础性的自然资源将成为人类获取新能源和弥补其他资源不足的一种新途径。

但是，气候资源对人类活动影响具有很强的敏感性和脆弱性，一旦对气候资源开发利用超过一定限度，就会破坏生态环境，进而导致气候资源和生态系统的破坏。从20世纪下半叶以来，由于人口不断增长，人类活动的增加，温室气体的排放，生物圈、大气圈、岩石圈、冰雪圈间的良性循环被破坏，加剧了全球气候变化，这种变化已经对气候资源的分布产生了影响，超出了气候自然变化的更替能力,有的影响甚至是不可逆的。这对人类而言是一种灾难性的影响。

因此，通过气候资源开发利用与保护立法，协调好气候资源开发、利用和保护中的各种关係，就能达到气候资源的高效合理利用，避免“先开发后保护”、“先建设后治理”的传统经济发展模式出现，意义深远而重大。

（二）气候资源开发利用与保护立法是进一步完善法律法规，推进气象依法行政的需要

开发利用与保护气候资源需要运用法律制约、政策引导、科学技术等多种手段。《中华人民共和国气象法》第六章专门对气候资源的开发利用和保护作出了规定，但是规定比较原则，概括性很强，缺乏具体的操作措施。气候资源开发利用中所涉及的政府及相关部门职责、气候资源探测、气候资源调查和规划，气候预测和评价、资料共享、各行业开发利用气候资源、保护气候资源的具体措施等法律事项，在《中华人民共和国气象法气象法》中未做出具体规定，使我省气候资源开发利用和保护工作的开展存在很多无据可依的情况，有必要对上述事项进行法律规範。同时，考虑到气候资源的地域差异性和地方经济发展水平的差异，很有必要制定地方性法规、规章，使气候资源开发利用和保护工作规範化、制度化和具有可操作性，也有利于各级领导提高科学的决策能力。

（三）气候资源开发利用与保护立法是全面深化改革开放的迫切需要

党的十七大强调要深入贯彻落实科学发展观，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐。党的十八届三中全会进一步明确坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，是全面深化改革开放的总部署、总动员，对推动中国特色社会主义事业具有重大而深远的影响。全会决定提出的政府要加强发展规划、政策等制定和实施，加强公共服务、社会管理、环境保护等职责；加快建立生态文明制度，健全生态环境保护的体制机制；健全公共安全体系，健全防灾减灾救灾体制等改革要求，促使我们要进一步推进公共气象服务、加快气候资源立法步伐。我们要认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，紧密配合省政府做好气候资源立法工作，为四川经济建设、社会发展和人民福祉保驾护航。

当前我省经济社会发展与资源不足的矛盾越来越尖锐，生态与环境恶化的形势十分严峻，随着工业化、城市化进程加快，自然资源大量消耗，排放的污染物更多，给生态环境造成了很大压力。环境污染和生态破坏对气候资源造成了许多负面影响，比如：不合理开垦、滥伐森林、截流水域等，导致土壤沙化、湿地消失、水土流失等严重后果。不合理的产业布局、城市规划改变了光、热、水等的分布与流通路径，导致城市热岛效应和高大建筑物之间的狭管效应，造成局域气候改变，气候资源可用价值降低等。

再如，许多城市规划、区域经济、重大工程、能源开发、农业产业结构等项目的开发和建设未进行气候可行性论证，没有充分考虑气候影响，一方面对天气气候的影响估计不足，使得开发建设后与气候条件不相符而达不到预期效果，或者在出现重大气象灾害时，相关项目将会受到严重影响，造成巨大经济损失，甚至会造成严重的人员伤亡。另一方面，大型项目开发建设又会直接或间接地改变或影响局地或区域气候，而区域气候的变化有可能导致局地气象灾害的增加，使得整个自然环境发生改变，从而影响到可持续发展。

这些问题的存在对全面深化改革开放将造成极大的制约和影响，因此急需我们高度重视和切实加强气候资源开发利用与保护工作，加快立法步伐。

（四）气候资源开发利用与保护立法是加快四川经济社会发展的迫切需要

当前，我省正处于加快经济发展、全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇建设步伐不断加快，经济规模日益扩大，加强气候资源开发利用与保护立法显得尤为重要和关键。通过立法及实施，科学有效地管理气候资源，充分发挥气候资源的作用，不仅能减少或避免对气候资源的破坏，更能取得良好的社会、经济效益，促进社会、经济和环境的协调发展。

近年来，我省气候资源开发利用与保护工作虽然已经开展，但离全面深化改革开放，加强公共气象服务、生态环境保护和防灾减灾的目标和要求，尚存在较大的差距。主要表现在：全社会气候资源开发利用与保护的意识不强；气候资源开发利用与社会经济发展不相适应，潜力没有发挥出来；气候资源的保护还未引起足够的重视，措施不到位；合理开发利用和保护气候资源，应对气候变化的体制机制不健全等等，因此，根据我省的实际情况，因地制宜的制定我省气候资源开发利用与保护的政府规章，依法规範气候资源开发利用和保护行为，是十分必要而紧迫的任务之一。

我们应提前警觉气候变化以及对气候资源破坏可能给我省经济发展造成的影响，把气候资源的规划利用纳入我省国民经济和发展规划，政府在制定社会经济发展政策和建设计画过程中，有必要考虑气候及气候变化的影响，把气候资源的开发利用与各级政府的重大政策制定与实施结合起来，综合运用法律、行政和经济的手段，管理气候资源。

（一）上位法支撑

目前，涉及气候资源开发利用与保护的法律、法规有《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《气象灾害防御条例》、《气候可行性论证管理办法》等。《中华人民共和国气象法》第一条规定：“为了发展气象事业，规範气象工作，準确、及时地发布气象预报，防御气象灾害，合理开发利用和保护气候资源，为经济建设、国防建设、社会发展和人民生提供气象服务，制定本法。”第三十三条规定：“县级以上地方人民政府应当根据本地区气候资源的特点，对气候资源开发利用的方向和保护的重点作出规划。地方各级气象主管机构应当根据本级人民政府的规划，向本级人民政府和同级有关部门提出利用、保护气候资源和推广套用气候资源区划等成果的建议。”第三十四条规定：“各级气象主管机构应当组织对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目进行气候可行性论证。具有大气环境影响评价资格的单位进行工程建设项目大气环境影响评价时，应当使用气象主管机构提供或者经其审查的气象资料。”从法律上明确了气候资源开发利用与保护的相关内容。行政法规《人工影响天气管理条例》、《气象灾害防御条例》和中国气象局规章《气候可行性论证管理办法》等，从不同的方面规範了气候资源开发利用与保护的管理。另外，还出台了《国务院关于加强气象事业发展的若干意见》（国发〔2006〕3号）等一系列规範性档案。

（二）外省市立法借鉴

根据调查情况，目前全国有广西、黑龙江、西藏、山西、贵州等省（区）颁布实施地方性法规或政府规章。其中，广西壮族自治区制定出台区政府规章《广西壮族自治区气候资源开发利用和保护管理办法》，于2011年5月1日起施行。2012年6月14日，黑龙江省人大审议通过地方性法规《黑龙江省气候资源探测和保护条例》。2012年9月27日，西藏自治区人大审议通过地方性法规《西藏自治区气候资源条例》。2012年9月28日，山西省人大审议通过地方性法规《山西省气候资源开发利用和保护条例》。2012年11月29日贵州省人大审议通过《贵州省气候资源开发利用和保护条例》。中国气象局出台有部门规章《气候可行性论证管理办法》（中国气象局18号令），自2009年1月1日起施行。

此外，中国气象局负责起草的国务院行政法规立法调研论证项目《气候资源开发利用和保护条例》已完成送审稿。吉林、河南、陕西、江苏等省均已开展了气候资源开发利用和保护的立法工作。辽宁、广东、海南、江西、安徽等省将气候可行性论证纳入行政许可或非行政许可，并开始履行政府职能，多个地市印发了加强气候可行性论证的通知或出台气候可行性论证管理办法。

（三）我省的管理制度

我省为了加强气象工作，近年来出台多部地方性法规或政府规章。其中涉及气候资源开发利用与保护工作的有：《四川省<中华人民共和国气象法>实施办法》，自2001年9月22日起施行；《四川省气象灾害防御条例》，自2006年7月1日起施行；《四川省人工影响天气管理办法》，自2005年1月1日起施行。

此外，《四川省人民政府关于加快气象事业发展的意见》（川府发〔2006〕16号），四川省人民政府办公厅《关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》（川办发〔2007〕57号），四川省人民政府办公厅《关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的实施意见》（川办发〔2012〕12号）等一系列规範性档案对加强我省气象服务工作、促进气候资源开发利用与保护立法工作顺利开展起到了一定的积极作用。

（一）关于气候资源的概念

準确界定气候资源的概念是明确《办法》的适用範围的前提，概念不清，直接影响了对气候资源的开发利用和保护。我们参阅了《气候资源管理大纲》、《气象与可持续发展》等档案和有关专业书籍，徵求了相关专家的意见，并参考了国家正在起草的《气候资源开发利用和保护条例》，在《办法（草案）》中将气候资源界定为：气候要素中可被开发利用的太阳能、风能、热量资源、云水资源和大气成分资源等。

（二）关于气候资源开发利用和保护的管理体制

气候资源开发利用和保护涉及多部门、多行业，根据《中华人民共和国气象法》第五条关于“气象主管机构负责本行政区域内的气象工作”，“其他有关部门应当接受同级气象主管机构对其气象工作的指导、监督和行业管理”的规定。《办法（草案）》明确规定：“县级以上人民政府应当加强对气候资源开发利用与保护工作的组织、领导和协调，将其纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算。县级以上气象主管机构负责本行政区域内气候资源开发利用与保护的监督管理。县级以上地方人民政府其他有关部门应当按照职责分工，做好本行政区域内气候资源开发利用与保护的有关工作。”

（三）关于气候资源监测、评价和区划工作

气候资源监测是整个气候资源开发利用和保护工作的基础，《办法（草案）》对气候资源的监测和气候资源状况公报进行了规定。同时，我省地形複杂，气候具有强烈的地域差异，开展气候资源调查和区划工作，明确各生产领域对气候资源的不同具体要求和各地气候资源的分布特点，将有助于当地因地制宜，合理开发利用气候资源，保护生态环境，提高经济社会可持续发展的能力和水平。《办法（草案）》对气候资源的调查、区划分类、区划内容等进行了规定。

（四）关于气候资源规划

气候资源开发利用与保护规划是各级政府组织气象主管机构及政府有关部门共同编制的，也是在一定时间内，气候资源开发利用方向和保护工作重点的指导性档案。制定气候资源开发利用和保护规划，是政府依法加强领导、落实有关政策，协调各部门工作，开发利用和保护气候资源的重要途径和手段。为了科学合理地开发利用气候资源，避免盲目建设，《办法（草案）》对规划编制、规划内容、区划利用进行了规範，增强了可操作性。

（五）关于气候可行性论证

合理有效保护气候资源，对于保护生态环境，将我省建设成为长江上游生态屏障有着极其重要的意义。为了加强对气候资源的保护，《办法（草案）》在明确各级政府保护气候资源的责任和义务的同时，重点对气候可行性论证制度进行了规範。气候可行性论证是《中华人民共和国气象法》规定的一项重要的气候资源保护制度，通过加强项目的环境适应性评估，避免气象灾害对局地气候的影响、保护气候环境、保护气候资源。为了更好的实施这一制度，强化对气候资源的保护，增强制度操作性，根据《中华人民共和国气象法》第三十四条的规定，并参照《气候可行性论证管理办法》（中国气象局2008年第18号），《办法（草案）》对需要进行气候可行性论证的规划和建设项目範围进行了规定。

（六）关于法律责任

为了更好的开发利用与保护气候资源，使各项制度得以落实，《办法（草案）》对不按照国家相关规定向气象部门汇交气候资源探测资料、非法发布气候状况公报、未按照规定进行气候可行性论证、破坏气候资源探测环境等违法行为，规定了严格的法律责任。同时，对气象主管机构和有关部门及其工作人员在气候资源管理工作中的违法行为规定了相应的处罚。

（一）立法有利于改善民生

党的十六届三中全会提出了坚持可持续发展的科学发展观，统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关係。党的十七大强调要深入贯彻落实科学发展观，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐。党的十八大和十八届三中全会坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，进行了全面深化改革的部署和落实。由此可见，党明确将和谐社会的构建放在十分突出的重要位置。

制定本《办法》，是落实科学发展观和深化改革开放的重要体现，对规範和促进气候资源的合理开发利用与保护，实现科学发展、生态发展，构建四川生态安全萤幕障，实现跨越式发展和长治久安，乃至国家整体战略发展都有着极其重要的意义。一是能提高全社会气候资源保护和合理开发意识，规範人们在气候资源保护和开发利用中的行为，促进人类社会对气候资源无意识的利用转向有序的开发利用。二是建立科学的气候规划和气候区划制度、气候影响评价制度和监督管理制度，并通过有效的法律手段和法律程式，为决策部门、规划建设部门提供规範的科学依据，能增强其科学决策能力。三是拓宽我省气候资源的利用领域和提高气候资源利用率，趋利避害，有效地实现气候资源、环境和社会经济的协调发展。四是加强监督，对违背自然规律的资源开发利用造成气候生态环境破坏行为进行惩处，确保法律的有效实施，维护社会和谐稳定。

（二）立法有利于加快经济建设

我省属亚热带湿润季风气候区，风能、太阳能等气候资源十分丰富。近年来，我省气象部门加强气候资源开发利用和保护工作，切实做好气候可行性论证工作，取得积极的进展。

气候可行性论证是气候资源开发利用和保护立法中的重要内容之一。其主要内容就是在项目建设前，考察分析当地的气候是不是适合建设这个项目，气候风险有多大，尤其要考虑当地可能出现的气象灾害，避免其对工程可能造成的危害。另一方面，大型工程的建设对局地气候也可能会产生一些影响，如果这种影响非常大，就建议这个工程重新进行选址和规划。

例如：近年来，我省开展了油橄榄、柑橘、枇杷、樱桃等农业种植的气候区划，达到最佳化农业产业布局的作用；利用气候可行性论证成果编写的《四川省“十二五”风能发展建议》，被《四川省新能源“十二五”发展规划》採纳；为华能昭觉、华能会理、华能布拖、华电、大唐、国电、中电投、天润等多家风电企业进行了风能资源评估分析，目前多个风电场已陆续开发生产，并取得可观的经济效益。预计到2015年，四川风电将实现装机规模200万千瓦以上。简阳、宜宾、巴中新机场选址以及跑马山、巴朗山隧道工程等均开展了气候可行性论证，对科学选址和施工起到积极作用。2011年受雅安市政府委託，我们开展了“中国生态气候城市.雅安”气候论证工作，使雅安成功冠以“中国生态气候城市”之称。推动雅安成为中国生态城市的样板与典範，受到雅安市委市政府的好评。此外，我们还为部分大型厂矿、企（事）业单位规划、选址、扩建、技改以及地质灾害危险度区划、旅游气候背景分析等提供了气候可行性论证，并取得良好的成效。

据不完全统计，目前全国气候可行性论证项目从2005年至2009年的年均140余个，发展到2012年的417个，论证工作领域从农业气象区划逐渐扩展到涵盖城市规划、电力交通设施、水利工程等国民经济的各方面。全国建立了气候可行性论证机构能力确认制度，发放气候可行性论证确认机构43个。气候可行性论证等工作对合理开发利用和保护气候资源的支撑作用越来越显着，对社会经济建设的作用日益明显。

（三）立法有利于防灾减灾和应对气候变化

通过立法能提高全社会气候资源保护和合理开发意识，规範人们气候资源保护和开发利用的行为，对建立科学的气候规划和气候区划制度、气候影响评价制度和监督管理制度等具有积极作用，从而能有效地趋利避害。这在防灾减灾和应对气候变化等方面表现尤为明显。

我们在立法中提出“与气候条件密切相关的规划和建设项目应当进行气候可行性论证”，就是强调城市规划、区域经济、重大工程、能源开发、农业产业结构等规划和建设项目要与气候条件相适应，避免或减轻局地气象灾害，保护自然环境。如果项目不进行气候可行性论证，建成后可能带来的局地或区域气候的变化，改变自然环境，危害人们安全；或者在出现重大气象灾害时，相关项目将会受到严重影响，造成巨大经济损失，甚至会造成严重的人员伤亡。

例如：在2008年特大冰雪灾害中，造成电网大面积受损的一个重要因素是对天气气候灾害估计不足，设计标準低于灾害防御要求。又如：黑龙江沙兰镇国小建设因没有进行气候可行性论证，校址选择在低洼处，在2005年洪水灾害中造成105名小学生死亡的严重后果。又如：2006年川渝特大伏旱，四川全省水利工程蓄水比2005年同期少蓄29.11亿立方米，全省有700多万人出现临时饮水困难，造成直接经济损失高达125.7亿元，其中一个重要原因就是对气象部门作出的可能出现的气候灾害和气候影响分析评估结论没有足够重视而未採取增雨、蓄水等预防措施。又如我国的京西电厂，建于山区，由于设计选址时没有认真论证气象条件而盲目施工，待基建完成发电机投产运行时，发现烟体滞留在山谷里，造成周围严重空气污染，只好被迫减少发电机组，造成投资的巨大浪费等。

此外，在我省还发生一些城市遭受内涝之患，其主要原因是市政规划建设未能充分考虑当地的气候特点和气候变化所造成；我省一些污染严重的工厂选址在城市的盛行风上游区域，对城市空气造成污染，恶化了人居环境。诸如此类，不尊重自然，不科学趋利避害的行为，不仅会造成经济损失，而且严重影响了可持续发展，都是不符合科学发展观要求的。

从这些年气候资源开发利用与保护的实践看，气候可行性论证在规划和大型项目建设中发挥了积极作用，避免和减轻了生命和财产的损失；而且，通过成本效益分析，气候可行性论证投入少、效益高。随着气候变化加剧、气象灾害增多，以及国家应对气候变化、公众防灾减灾的意识逐步提高，通过对气候资源开发利用与保护工作的立法，必将进一步促进和规範气候可行性论证工作的顺利推进，为科学防灾减灾、应对气候变化，推动我省经济社会实现健康、可持续发展作出积极贡献。

综上所述，四川省气象局通过问卷调查、实地调研和分析研究等方式，开展并圆满完成了《四川省气候资源开发利用与保护办法》立法前评估工作。通过评估，制定该《办法》能取得较好的社会、经济和生态效益，对于加强我省气候资源的开发利用与保护工作，推进社会经济持续、健康、有序发展，促进社会和谐稳定，保障人民生命财产安全具有十分重要的作用和意义。