张政办〔2014〕14号

各县、区人民政府，察北、塞北管理区管委会，高新区管委会，市政府各部门，市直属各单位：

《张家口市巩固完善基本药物制度和基层运行新机制实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

张家口市人民政府办公室

2014年7月15日

为进一步深化改革，扩大医改成果，巩固完善基本药物制度和基层运行新机制，根据《河北省人民政府办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的实施意见》（冀政办发〔2013〕40号）要求，结合我市实际，制定本实施方案。

深入贯彻落实《河北省“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》（冀政函〔2012〕140号）的部署和要求，以2013年全省医改电视电话会议精神为指导，坚持保基本、强基层、建机制，不断巩固基本药物制度，着力深化基层医疗卫生机构综合改革。力争到2015年，初步形成较为完善的基层医疗卫生政策体系和有利于健康发展的长效机制，基本药物制度规範实施，基本药物交易採购新模式平稳运行，基层医疗卫生机构人员结构最佳化合理，多渠道补偿机制完善稳定，标準化建设达标95%以上，管理信息系统基本覆盖，基本医疗和公共卫生服务能力明显增强，公益性质充分体现。

（一）稳固基本药物集中採购机制。全面贯彻《国务院办公厅关于印发建立和规範政府办基层医疗卫生机构基本药物採购机制指导意见的通知》（国办发〔2010〕56号）要求，坚持以省为单位网上集中採购，完善招采合一、量价挂鈎、双信封制、集中支付、全程监控等制度，进一步规範基本药物採购机制。（市卫生局、市物价局负责。排在第一位的部门为牵头部门，下同）

（二）保障基本药物供应配送和资金支付。完善政府办基层医疗卫生机构药款收缴和集中支付制度，不得将基本药物货款结算工作分散到基层卫生医疗机构。按照不少于上年度月平均药品销售金额的原则，为每个政府办基层医疗卫生机构设立药品结算周转资金，保障基本药物货款按时足额结算；完善市级基本药物集中採购使用管理信息系统，定期向社会公布基本药物供应配送情况，严厉查处配送不及时和拖延付款行为并向社会公布，择优选择配送企业进行集中统一配送。（市卫生局、市财政局负责）

（三）严格实施基本药物政策。严格执行《国家基本药物目录》（2012年版）和省基本药物增补品种目录及基本药物各项政策。目录外药品品种由省政府统一增补，县区和基层医疗卫生机构不得自行增补。及时组织开展增补药品工作“回头看”活动，进一步加强和规範增补药品管理。（市卫生局负责）

（四）严格执行诚信记录和市场清退制度。将企业诚信记录作为新一轮基本药物招标採购的重要评价指标，对于违反法律法规、被司法机关及行政机关查处的企业，两年内不得参与药品招标採购。（市卫生局负责）

（一）引导基层医务人员规範使用基本药物。各级卫生部门要定期开展基本药物临床套用指南和处方集规範化轮训，并将考核成绩列入基层医务人员竞聘上岗、执业考核的重要内容，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。基本药物全部纳入基本医疗保障药物报销目录，其报销比例高于医保药品目录中的非基本药物。广泛宣传基本药物使用知识，引导民众转变用药习惯。各级卫生部门要加强政府办基层医疗卫生机构使用国家基本药物的管理，维护国家基本药物在基层医疗机构用药的主导地位，基层医疗卫生机构国家基本药物使用率要达到80%以上。（市卫生局负责）

（二）鼓励非政府办基层医疗卫生机构使用基本药物。在没有政府办基层医疗卫生机构的社区，採取政府购买服务方式落实基本药物制度，确保每个乡镇、社区都有实施基本药物制度的基层医疗卫生机构。鼓励探索非政府办基层医疗卫生机构实施基本药物制度的补偿方式。各地要将符合条件的非政府办基层医疗卫生机构纳入基本医保定点，对其所提供的基本公共卫生服务按规定给予补偿。鼓励国有企事业单位（含公立医院）所属基层医疗卫生机构实施基本药物制度后，可参照执行政府办基层医疗卫生机构政策。（市卫生局、市财政局、市人社局负责）

（三）加强药品质量安全监管。强化政府监管责任，严格基本药物生产、流通、使用环节监管，严格基本药物价格监管，依法查处不合格生产企业，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。对基本药物实行全品种覆盖抽验和从生产出厂到使用全程电子监管，支持引导製药企业实施新版GMP改造，实施对药品经营企业新版GSP认证，鼓励发展药品现代物流和连锁经营。（市食药监局、市物价局、市卫生局负责）

（一）深化机构编制管理和人事制度改革。在全市範围内合理调控行政区域内基层医疗卫生机构编制总量。由各级机构编制部门会同卫生部门根据各乡镇（街道）服务人口、地理交通状况、承担的服务功能任务、实际工作量等因素，对区域内各基层医疗卫生机构的人员编制实行统筹安排、动态调整。合理确定各基本医疗卫生机构人员编制数，适当增加边远、贫困地区和人口规模较少地区的编制人数，满足基层医疗机构开展基本公共卫生和基本医疗服务、新农合及乡村医生管理等工作的需要。合理确定公共卫生、医疗服务、检验、中医、护理等人员的配置比例，原则上每个卫生院不少于12人，专兼职公共卫生人员不少于4人，满足工作需要。建立法人治理结构，落实用人自主权， 全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、契约管理，建立能上能下、能进能出的竞争性用人机制，变固定用人为契约用人，变身份管理为岗位管理。基层医疗卫生机构工作人员按规定参加社会保险。（市编委办、市人社局、卫生局负责）。

（二）加强对基层医疗卫生机构考核。由各级卫生部门牵头会同同级财政、人社等部门要进一步完善考核激励机制，制定考核办法，规範考核程式，并将服务质量数量、患者满意度、任务完成情况和城乡居民健康状况等作为医改考核和基层医疗机构绩效考核工作的重要指标，进行考核，考核结果及时向社会公开，并与绩效工资总量、财政补助、医保支付等挂鈎。考核周期原则上每年不少于一次。建立和完善基层医疗卫生机构职工内部考核机制，考核结果与职工奖励性绩效工资、奖励基金等挂鈎。考核周期原则上每季度至少一次。（市卫生局、市财政局、市人社局负责）

（三）实行基层医疗卫生机构负责人任期目标责任制。基层医疗卫生机构负责人应採取公开选拔、择优聘任方式产生。实行任期目标责任制，由卫生行政部门每半年对负责人进行考核，考核结果与其收入和任免挂鈎。严禁将负责人收入与基层医疗卫生机构经济收入挂鈎。（市卫生局负责）
（四）落实提高基层医疗卫生机构人员待遇。基层医疗卫生机构年度收支结余全部留用，其中50%用于事业发展，50%用于职工奖励和福利。落实医务人员绩效工资政策，适当提高奖励性绩效工资比例，奖励性绩效工资占绩效工资比例一般不低于60%，合理拉开收入差距，体现多劳多得、优劳优酬，收入分配工作一线、关键岗位、业务骨干、贡献突出的人员倾斜，严禁将医务人员收入与药品和医学检查收入挂鈎，鼓励对优秀业务骨干给予奖励。对在基层医疗卫生机构工作的对口支援医务人员，在职称晋升等方面予以倾斜；对到艰苦边远地区基层医疗卫生机构服务的医务人员，按规定落实津补贴政策；对在农村地区长期从医、贡献突出的医务人员，按规定给予奖励。鼓励各县区结合实际制订吸引优秀人才到艰苦边远地区基层医疗机构工作的政策。（市人社局、市财政局、市卫生局负责）

（一）落实完善财政对基层医疗卫生机构的补助政策。按照规定的标準，保障政府办基层医疗卫生机构运行经费。政府办基层医疗卫生机构的基本建设和设备购置等支出由各地政府根据其发展建设规划足额安排，人员经费（包括离退休人员经费）、培训和招聘支出由各地财政部门根据当地政府卫生投入政策、相关人才培养和人员招聘规划合理安排补助。（市财政局、市卫生局负责）

（二）完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。中央、省、市财政已建立了对基层医疗卫生机构的经常性补助机制，并纳入同级财政预算，各县区要认真落实基层医疗卫生机构运行的财政补偿政策：按照核定任务、核定收支、绩效考核、差额补助的办法，落实补偿资金。统筹安排上级和本级补助资金，将基层医疗卫生机构的经常性收支差额补助足额纳入预算，实行先预拨后结算的方式兑现补助资金，要及时预拨，建立起长效稳定的补助和拨付机制，并逐步实行国库集中收付制度；鼓励探索按服务人口或服务数量定额补偿的方式落实补助资金。政府按照确定的补助项目安排一定比例的补助资金并纳入同级预算，基层医疗卫生机构的医疗收入和其它收入，用于弥补人员经费、公用经费和事业发展支出。基层医疗卫生机构通过提高服务水平、改善服务质量、增加服务项目获得的收入部分，全部留用；医疗服务能力低、主要开展基本公共卫生服务的基层医疗卫生机构，可实行收入全额上缴、支出由政府统筹安排的模式落实补助资金。资金要实行收支两条线管理。各县区可结合当地实际确定补偿模式，并加强财政补助资金的绩效考核和监督管理，提高资金使用效益，确保基层医疗卫生机构的正常运转。（市财政局、市卫生局负责）

（三）保障基本公共卫生服务经费。各级财政要按照补助标準和分担比例落实本级基本公共卫生补助资金，及时足额下拨基层医疗机构。从2014年起，按照不低于人均35元的标準落实基本公共卫生服务经费，建立稳定保障机制并逐步提高标準。在落实国家基本公共卫生服务项目基础上，可适当增加服务内容。各县区卫生、财政部门要建立以基层医疗卫生机构服务数量和质量为主要内容的绩效考核机制，实行先预拨后考核结算，按季预拨、半年考核，依考核结果进行年终结算的办法，及时足额安排基本公共卫生服务经费，确保基本公共卫生服务补助资金专款专用，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用，对基层医疗机构承担的突发公共卫生事件处理任务，由财政部门按照服务成本核定补助。（市财政局、市卫生局负责）
（四）全面落实一般诊疗费。对已实施国家基本药物制度的政府办基层医疗卫生机构和村卫生室，要严格落实一般诊疗费医保支付政策，将一般诊疗费纳入基本医保门诊统筹支付範围，按规定比例支付。（市卫生局、市人社局、市财政局、市物价局负责）

（五）发挥医保支付的补偿作用。在确保基本医保基金收支平衡的前提下，稳步提高基本医保保障水平。医保支付比例向基层医疗卫生机构倾斜，鼓励使用中医药服务，将符合条件的中医药诊疗项目、院内中药製剂、中药品种（含中成药、中药饮片）和经市食品药品监督管理部门批准的治疗性医院中药製剂纳入城镇职工和城镇居民基本医疗保险、工伤保险、新型农村合作医疗的报销範围；全部单味或複方中药饮片及药材纳入个人账户支付範围；对住院病人採取中医特色治疗或中医综合类项目进行治疗的，费用直接进入统筹共付结算；对参保患者在定点综合医院及定点中医医院住院费用中的中医诊疗等费用占住院总费用的比例不作限制。鼓励城乡居民看中医、用中药，提高职工、居民和参合农民政策範围内门诊、住院费用的中医药费用报销比例，在现有报销比例基础上提高10—20%。纳入新农合定点医疗机构的市、县级中医医院可以执行下一级定点医疗机构的报销比例。深化以基金预算管理下总额控制为基础的医保支付制度改革，积极探索按住院天数和住院床日付费、按病种付费等複合支付方式。鼓励採取购买服务方式，对基层医疗卫生机构提供的基本医疗服务给予补偿。完善医保经办机构与基层医疗卫生机构的谈判协商和风险分担机制，建立激励约束机制，提高基本医保基金使用效率，减轻参保人医疗费用负担。（市卫生局、市人社局负责）

（六）积极推进政府购买服务。各地要按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）要求，积极推进支付方式改革，採取购买服务方式对基层医疗卫生机构提供的基本医疗服务给予补偿。把服务质量数量、民众满意度作为资金分配的主要依据，有效调动医疗机构积极性。（市财政局、市卫生局）

（一）明确基层医疗卫生机构基本功能。以维护辖区居民健康为中心，使用适宜技术、设备和基本药物，大力推广中医药服务，综合提供公共卫生和基本医疗服务。基层医疗卫生机构诊疗科目、床位数量、科室设定、人员配备、基础设施建设和设备配置要与其功能定位相适应。乡镇卫生院要强化对村卫生室的行政管理和业务指导职能，继续完善和推进乡镇卫生院和村卫生室在行政管理、业务技术、人员聘用、药品器械、财务管理、绩效考核“六统一”为内容的一体化管理模式，提高乡村两级管理能力和服务水平。（市卫生局负责）

（二）加快基层医疗卫生机构标準化建设。抓好“十二五”期间基层医疗卫生服务体系中央预算内投资项目建设，确保全部基层医疗卫生机构业务用房面积达到国家标準。到2015年，基层医疗卫生机构达标率达到95%以上。实施基层中医药服务能力提升工程，各中医院中医药人员占医药人员总数的比例不低于60%；乡镇卫生院、社区卫生服务中心中医类别医师占本机构医师总数的比例达到20%以上。加强基层医疗卫生机构中医科、中药房和“国医堂”建设，每个乡镇卫生院和社区卫生服务中心都要设定中医科、中药房，配置中医类别执业医师和基本中医诊疗设备，都能够提供中医药基本医疗和基本公共卫生服务。到2015年，力争95%以上的社区卫生服务中心、90%以上的乡镇卫生院、70%以上的社区卫生服务站和65%以上的村卫生室能够提供中医药服务。（市发改委、市财政局、市卫生局负责）

（三）加强基层医疗卫生机构人才培养。加强全科医生师资培训和全科医学培训基地建设。继续做好全科医生转岗培训、农村订单定向医学生免费培养，继续实施基层卫生人员成人大专学历教育项目，确保2015年底每万名城市居民拥有2名以上全科医生，每个乡（镇）卫生院均有全科医生。对乡（镇）卫生院人员每5年进行一次全员岗位培训。严格执行城市医院和疾病预防控制机构医师晋升主治医师或副主任医师职称前到农村服务累计一年以上的政策。实施"大学生村医"计画”，鼓励高校医学毕业生到农村基层服务。加强对口协作，建立定期巡诊和轮训机制。（市卫生局、市人社局、市财政局负责）

（四）转变服务模式。逐步建立基层医疗卫生服务家庭医生责任制，促进基层医务人员主动服务、上门服务，开展慢性病管理、健康管理、巡回医疗。积极推进全科医生执业方式和服务模式改革试点，各县区要结合实际合理确定到2015年全科医生签约人数与服务人口比例，逐步推行全科医生(团队)与城乡居民建立稳定的契约服务关係，提供连续的公共卫生和基本医疗服务。推进基层首诊负责制，建立健全分级诊疗、双向转诊制度。进一步提高基层医疗卫生机构门诊和住院报销比例，降低起付标準，提高最高支付限额，引导基层首诊。拉开县级与基层医疗卫生机构之间门诊报销比例。将双向转诊纳入机构绩效考核範围，与财政补助挂鈎，明显提高基层医疗卫生机构门诊急诊量占比。（市卫生局、人社局负责）

（五）推进信息化建设。按照全省的统一规划，积极推进基层医疗卫生机构信息系统建设，逐步覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室。将基本药物使用、居民健康档案、基本医疗服务、公共卫生服务、基本医疗保险结算、服务监督管理、绩效考核等作为信息系统建设的重要内容。逐步实现基层医疗卫生机构与区域内大医院、公共卫生机构、医保管理经办机构等信息互联互通，实现资源共享。（市卫生局负责）

（六）积极做好化解债务工作。县区级政府是化解债务工作的主体，要多渠道筹措落实化债资金，按时完成债务化解工作。要加大对困难县区的资金支持力度，严禁基层医疗卫生机构举债建设，坚决制止借新债还旧债。（市财政局、市卫生局负责）

（一）提高村卫生室服务水平。支持村卫生室房屋建设和设备购置，原则上每500人以上的行政村要建一所集体产权的标準化村卫生室，每个村卫生室要至少配备一名具有执业资格的乡村医生）。对村卫生室主要通过购买服务的方式进行合理补助。县级卫生部门要编制乡村医生队伍建设规划，建立乡村医生后备人才库，制定乡村医生培训计画，採取临床进修、集中培训、城市支农等方式对乡村医生进行定期免费培训。鼓励採取本地人员定向培养等方式，充实最佳化乡村医生队伍，新进乡村医生应具备执业（助理）医师或以上资格。逐步建立乡村医生退出机制，力争到2020年乡村医生总体具备执业助理医师或以上资格。（市卫生局负责）

（二）全面落实乡村医生补偿政策。明确村卫生室和乡镇卫生院基本公共卫生服务任务分工和资金分配比例，原则上40%左右的基本公共卫生服务任务交由村卫生室承担，考核后将相应的基本公共卫生服务经费拨付给村卫生室，不得挤占、截留、挪用。各地要逐步将符合条件的村卫生室纳入医保定点，认真执行一般诊疗费补偿政策；合理提高村卫生室实施基本药物制度零差率销售专项补助，财政补助总体水平要与当地村干部的补助相衔接；鼓励地方进一步提高艰苦、偏远地区和行政区域人口少于500人的执业村医的补助水平；各地要积极探索通过乡村医生购买商业保险或设立政府补助风险补助金，多渠道降低乡村医生执业风险的有效措施和办法；要加快建立保障村卫生室运行的长效机制，将村卫生室运行维护费用列入农村基本公共服务项目，逐步扩大试点範围，对较大修缮工程优先列入一事一议奖补项目。同时，要多渠道解决村卫生室的运行费用，鼓励社会力量捐助，结合财政补助资金，依靠村医和村集体力量解决村卫生室的日常办公经费问题。（市财政局、市卫生局、市人社局负责）

（三）完善乡村医生準入退出机制。原则上每个行政村设定一所村卫生室，每个村卫生室配备1名乡村医生，对行政村人口较多，按照每1000名农业户籍人口配备1名乡村医生的标準，增加人数。村卫生室实有人员未达到规定标準的，由当地卫生局或所属基层医疗卫生机构通过公开招聘或由卫生院派驻等方式解决；对一村多室的要进行整合，採取公开招聘把具备承担基本公共卫生服务职能，医疗技术水平较高，民众认可度高的取得合法执业资格的乡村医生和执业助理医师选聘到村卫生室工作。对落聘人员动员其到空白村执业。建立和完善乡村医生年度定期考核制度，对乡村医生半年以上未执业，年度考核不合格的或不认真履行乡村医生职责的，要按照《乡村医生从业管理条例》予以劝退，取消乡村医生资格。在落实乡村医生养老待遇的前提下，结合当地实际，逐步高年龄乡村医生建立退出机制。（市人社局、市卫生局负责）

（四）合理解决乡村医生养老问题。支持乡村医生参加城乡居民社会养老保险，按规定领取养老金。各地可结合本地实际，採取补助等多种形式，依照有关政策规定妥善解决好老年乡村医生的保障和生活困难问题。（市卫生局、市人社局、市财政局负责）

（五）规範乡村医生补助经费拨付办法。各县区财政、卫生部门负责为每个村卫生室开设专用账户，用于每个村卫生室基本公共卫生服务经费、药品零差率补助、村卫生室运行补助经费及一般诊疗费核算拨付和现金支取，实行独立核算，封闭运行。基本公共卫生服务经费、药品零差率补助、村卫生室运行补助经费实行“总额预算、按季预拨、半年考核、半年结算、年终决算”的办法。基本公共卫生服务经费、药品零差率补助每季度初预拨下季度经费的80%，余额部分每半年根据乡镇卫生院考核结果进行结算；村卫生室运行补助经费每季度初拨付全年经费的25%，一般诊疗费依据每月乡镇卫生院核定的村卫生室或乡村医生门诊诊疗人次和一般诊疗费补助标準进行核算，由县级新农合经办机构按月拨付到乡镇卫生院，乡镇卫生院在15日内支付给村卫生室。公共卫生服务经费、药品零差率补助、一般诊疗费由村卫生室负责人根据乡村医生实际工作完成情况进行分配，基层医疗卫生机构负责监督管理。（市财政局、市人社局、市卫生局负责）

（一）加强卫生行业监管。县级卫生部门要加强对基层医疗卫生机构、村卫生室和基层医务人员的行业管理，加大执法监督检查力度。各级卫生部门对有过度医疗、不合理使用抗生素、推诿病人、虚报公共卫生服务等行为的机构及人员，严格按规定进行处罚，对违法行为依法惩处；严厉查处未按规定实行基本药物零差率销售的基层医疗卫生机构。建立问责制，对监管不力的，严格追究相关责任人责任。各地要设立监督举报电话，建立基层医疗卫生机构执业行为日常巡查制度。（市卫生局负责）

（二）推行院（中心）务公开。基层医疗卫生机构要定期公开医疗服务信息、财务收支状况、医疗服务价格、基本公共卫生服务项目、政府专项资金使用和绩效考核情况等，主动接受社会监督。（市卫生局负责）

（三）发挥医保和价格监督作用。医保经办机构对医疗服务行为和费用要实行实时监控，加大奖惩力度，严厉查处重複收费、分解处方多收费等骗保行为。各级价格主管部门应加强对医疗服务价格行为的监督指导和检查，严厉查处乱收费、违规加价等行为。（市人社局、市物价局、市卫生局负责）

（四）加强医德医风建设。深入宣传，挖掘和培育基层先进典型，号召广大基层医务人员发挥主力军作用，积极主动参与改革。建立诚信制度和医务人员医德医风档案，规範基层医疗卫生服务行为，改善服务态度，提高服务质量。（市卫生局负责）

（一）落实目标责任。市级相关部门根据任务分工抓紧制订出台相关配套档案。各县区人民政府要根据本实施方案，结合实际，进一步细化工作步骤和政策措施。

（二）加强督导考核。基层医改任务完成情况纳入全市医改工作考核项目进行考核检查，市医改办牵头会同市医改领导小组成员单位，加强协调配合，定期开展联合督导和专项检查，及时通报工作开展情况，确保各项政策落到实处。各地要将基层医改任务完成情况纳入本级政府目标考核管理。

（三）严格资金监管。各级财政部门要会同有关部门继续加大对医改资金的监督检查，确保基本公共卫生服务经费、乡村医生补助资金以及其他政府专项补助资金专款专用，坚决防止截留、挤占、挪用、虚报冒领等各种违法违规使用资金的行为发生，对违法违规使用资金的行为要进行责任追究。加强医改资金绩效考核，将项目执行和资金使用绩效作为医改责任制的重要考核内容并充分利用考核结果，将医改资金预算安排、资金拨付与绩效考核挂鈎。

（四）加强宣传培训。大力宣传基层医改政策，对从事医改的各级领导干部和基层医务人员开展政策培训，统一思想，凝聚共识，形成全社会支持医改、参与医改的良好氛围。