交通运输部办公厅关于徵求《城市公共运输规划编制指南》（徵求意见稿）意见的函

各省、自治区、直辖市交通运输厅（局、委）：

按照《交通运输部关于贯彻落实<国务院关于城市优先发展公共运输的指导意见>的实施意见》（交运发〔2013〕368号）部署安排，交通运输部组织起草了《城市公共运输规划编制指南》（徵求意见稿），现传送你单位徵求意见。

请你单位认真组织研究，并于8月20日前将修改意见（书面和电子版）反馈交通运输部（运输司）。

联繫人：郑宇

传真：略 电子信箱：略

交通运输部办公厅

2014年7月28日

城市公共运输规划编制指南（徵求意见稿）2014年7月

目录

一、编制总体要求……………………………………………………… 3

（一）编制目的。……………………………………………………… 3

（二）编制原则。……………………………………………………… 3

（三）规划範围。……………………………………………………… 4

（四）编制工作阶段。……………………………………………… 4

二、编制内容要求……………………………………………………… 5

（一）城市公共运输发展背景分析。………………………… 5

（二）城市公共运输发展现状分析。………………………… 6

（三）城市公共运输发展战略与模式分析。……………… 7

（四）城市公共运输发展需求预测。………………………… 8

（五）城市公共运输线网布局与最佳化。……………………. 9

（六）城市公共运输枢纽场站布局。………………………… 11

（七）城市公共运输运营服务。………………………………. 12

（八）城市公共运输支持系统。………………………………. 13

（九）规划实施安排。……………………………………………… 14

（十）规划效益评估。……………………………………………… 14

（十一）规划保障措施。…………………………………………. 15

三、编制技术要求…………………………………………………… ….16

（一）现状调研。……………………………………………………… 16

（二）交通调查。……………………………………………………… 17

（三）预测方法。……………………………………………………… 17

（四）需求分析。……………………………………………………… 17

（五）方案制定。……………………………………………………… 18

（六）效益评估。……………………………………………………… 18

四、编製成果要求…………………………………………………… ….16

（一）规划文本要求。……………………………………………… 19

（二）规划报告要求。……………………………………………… 20

（三）规划图集要求。……………………………………………… 22

一、编制总体要求

（一）编制目的。

为了统筹城市发展布局、功能分区、用地配置与城市公共运输发展，科学确定城市公共运输系统结构，推进建立公共运输支撑和引导城市发展的规划模式，充分发挥规划的调控作用，进一步规範城市公共运输规划的内容和成果形式，加强对城市公共运输规划编制工作的指导，特制定本指南。

城市公共运输规划是城市总体规划的专项内容，是综合交通运输体系规划重要组成部分。科学编制城市公共运输规划是贯彻落实城市公共运输优先战略的必然要求，是最佳化城市公共运输资源配置的有效手段，是提升城市公共运输服务能力和服务水平、保障广大民众基本出行需求的重要举措。

（二）编制原则。

1.协调性原则。

城市公共运输规划应按照经济社会发展和城市发展战略的要求，与城市总体规划和综合交通运输体系规划相协调，最佳化城市公共运输发展模式与土地利用的关係,加快建立公共运输引领城市发展的规划模式。

2.系统性原则。

城市公共运输规划应综合考虑城市公共运输基础设施、运输服务、支持条件和政策体系等内容，并按照统筹城乡道路客运发展的要求，系统规划各种公共运输方式的线网和场站，加强公共运输与其他客运方式之间的衔接。

3.适用性原则。

城市公共运输规划要适应城市规模和发展阶段特点，并符合城市公共运输发展实际，充分考虑用地条件、投资能力等因素,因地制宜地制定切实可行的实施方案。

4.可持续性原则。

城市公共运输规划要坚持节约和集约利用资源，充分发挥城市公共运输在缓解城市交通拥堵和节能减排方面的重要作用。

（三）规划範围。

规划空间範围为城市总体规划中划定的城市规划区範围。根据城市公共运输服务需求和城乡客运发展实际情况，规划範围可适当进行拓展。

规划时间範围原则上应与城市总体规划期限一致，并应明确规划基年，一般可分为近期（5年）、中期（5～10年）和远期（10年以上）。

（四）编制工作阶段。

城市公共运输规划编制过程一般可分为工作筹备阶段、前期研究阶段、规划起草阶段和规划成果阶段。

1.工作筹备阶段。

明确规划编制工作目标，确定规划研究编制工作计画；收集城市经济社会和综合交通运输发展的现状和规划资料，听取相关部门意见；根据需要开展专项交通调查。

2.前期研究阶段。

在现状调研基础上，对影响城市公共运输发展的重大问题组织开展前期研究，包括对原有城市公共运输规划实施情况进行总结。分析城市公共运输发展形势，研究确定城市公共运输发展模式，明确城市公共运输发展战略任务和发展政策，作为城市公共运输规划编制的工作基础。

3.规划起草阶段。

在前期研究的基础上，分析评价城市公共运输发展现状及其存在的主要问题，论证城市公共运输发展需求，明确规划指导思想和基本原则，研究确定城市公共运输发展总体目标、阶段目标和各分项目标，按照规划主要工作内容要求制定城市公共运输规划方案，起草规划报告和规划文本徵求意见稿。

4.规划成果阶段。

将规划起草阶段形成的规划文本徵求意见稿充分徵求相关部门和社会公众的意见，并进一步修改完善，形成规划成果。

二、编制内容要求

（一）城市公共运输发展背景分析。

1.经济社会发展现状与规划。

描述城市特点，简要说明经济社会发展规划与城市公共运输相关的内容，重点把握与城市公共运输密切相关的区域特徵。

2.交通运输发展现状与规划。

分析城市综合交通运输体系发展现状，简要说明城市综合交通运输规划与城市公共运输规划相关的内容，重点分析与公共运输发展相关的综合交通运输体系发展特徵。

（二）城市公共运输发展现状分析。

回顾城市公共运输发展历程，分析城市公共运输发展现状，开展居民出行调查、公共运输运行状况调查，建立指标体系对城市公共运输发展现状进行评价，基于评价结论总结城市公共运输发展存在的问题并分析其原因。

1.城市公共运输发展现状。

主要包括以下内容：

（1）基础设施：城市公共运输网路、枢纽场站和公交专用道的建设情况和技术特徵。

（2）运营服务：城市公共运输运力、运营组织、特色公交、服务质量和服务水平等。

（3）智慧型公交：城市公共运输车载信息设备配置情况、运营企业管理信息系统与智慧型化调度系统与套用情况、出行信息服务系统与运营监管系统套用情况等。

（4）政策体系：城市公共运输优先发展的管理体制、财税政策、土地政策和运营机制等。

（5）支持系统：支撑和保障城市公共运输发展的科技、人才、安全应急等。

2.城市公共运输运行状况调查与分析。

城市公共运输运行状况调查主要採取跟车、驻站（断面）、发放问卷等形式，调查内容包括客流、出行和乘客满意度等。根据调查分析城市公共运输运行状况，掌握公共运输出行客流分布、站点上下客流量、断面公共运输流量等公共运输客流特徵。

3.城市居民出行调查与分析。

根据居民出行调查掌握出行频率、方式构成、目的构成、时耗与时间分布特徵、空间特徵、距离特徵、居民出行意愿分析等居民出行特徵。

4.城市公共运输发展现状评价。

根据城市公共运输发展现状，结合城市居民出行调查和城市公共运输运行状况调查，按照有关标準规範的要求，建立评价指标体系，对城市公共运输发展状况进行评价。

5.城市公共运输发展问题分析。

根据现状分析和评价结论，总结城市公共运输发展存在的问题并分析问题成因。

（三）城市公共运输发展战略与模式分析。

借鉴国内外典型城市经验，明确城市公共运输发展方向，确定公共运输规划的指导思想和基本原则。分析城市公共运输发展环境和条件，明确城市公共运输的功能定位和发展目标，确定城市公共运输发展模式和战略任务。

1.城市公共运输发展环境分析。

分析城市公共运输系统的机遇与挑战，研究城市公共运输发展趋势，明确公共运输发展方向和发展基本策略。

2.城市公共运输发展战略任务。

明确城市公共运输的定位；对城市公共运输系统进行解析，明确城市公共运输系统结构和构成；研究提出城市公共运输系统及各分项总体发展目标和阶段性目标。

3.城市公共运输发展模式设计。

结合城市特点和交通发展需求，研究城市公共运输发展规律，解析城市公共运输发展模式的构成环节和各个环节的分类选择，确定城市公共运输发展模式及实现途径。

（四）城市公共运输发展需求预测。

城市公共运输发展需求预测包括客流预测，以及线网、场站、运力等方面的规模和结构指标预测。城市总体规划和城市国民经济社会发展规划所确定的各项城市发展指标是城市公共运输发展需求预测的基础。

1.城市公共运输客流预测。

城市公共运输规划公共运输客流预测的核心是客运量、出行方式的变化和主要公共运输方式的客流。预测的内容主要包括城市客运总量、城市公共运输客运量、方式划分、城市公共运输客运量分布、公共运输客运量线网分配等。

2.城市公共运输主要指标预测。

根据城市经济社会发展规划和综合交通运输体系规划有关结论，在城市居民公共运输出行预测的基础上，对城市公共运输主要发展指标进行预测。预测内容主要包括运营服务指标、线网指标、场站指标、运力指标等。

3.城市公共运输预测主要结论。

总结城市公共运输发展需求预测结果，并与城市公共运输发展目标进行对照，分析发展目标可达性。

（五）城市公共运输线网布局与最佳化。

根据客流预测和城市道路条件辨识出城市公共运输主要客流走廊，构建公共运输线网，并对线网进行层次结构划分；根据客流方式划分和客流分布对线网进行解析，逐层确定不同层次线网的客运方式，布局不同方式的线路，共同构成城市公共运输线网规划方案；并根据公共运输线网属性和服务指标对公共运输线网进行最佳化。

1.城市公共运输走廊识别和线网总体设计。

根据城市居民出行调查、城市公共运输发展需求预测和城市道路条件，研究确定城市公共运输走廊及其等级，设计城市公共运输线网，对公共运输线网进行层次结构划分，分析比较城市轨道交通和快速公共运输等方式的技术经济指标，选择符合城市特点的公共运输方式，明确城市公共运输主骨架。

2.城市轨道交通线网。

对已有城市轨道交通规划的，简述规划结论并分析其影响和要求。没有城市轨道交通规划的，可分析研究城市发展轨道交通系统的必要性并提出相关建议。

3.城市快速公交线网。

对已有城市快速公共汽车交通规划的，简述规划结论，分析其影响和要求，并提出改进建议。没有城市快速公共汽车交通规划的，可根据城市公共运输需求特点分析建设快速公共汽车交通的必要性。若有必要发展城市快速公共汽车交通，应对城市快速公共汽车交通进行规划。

4.城市公交专用道网路。

对已有公交专用道规划的，简述规划结论并分析其影响和要求。没有公交专用道规划的，分析设定公交专用道的必要性。若有必要，应提出公交专用道线路设定方案。

5.城市常规公共运输网路。

在城市轨道交通、快速公共汽车交通、公交专用道网路规划基础上，根据有关预测结果和技术标準要求，开展城市常规公共运输线网规划。

6.特色公交服务。

根据实际需求，规划定製公交、通勤班车、夜间公交、社区公交等特色公交服务，满足多样化公共运输出行需要。

7.其他城市公共运输。

根据城市实际情况，对城市客运轮渡等其他公共运输方式进行规划。

8.城市公共运输线网规划方案评价和最佳化。

根据公共运输线网的线路长度、线网密度、线路网比率、覆盖率、非直线係数、重複係数、线路流量、拥挤度、出行时间、车内时间、候车时间、步行时间等线网属性和公共运输服务指标，对城市公共运输线网规划方案进行评价，并根据评价结果对公共运输线网进行最佳化直至满足规划目标。

（六）城市公共运输枢纽场站布局。

1.城市公共运输枢纽。

根据客流预测、城市基础设施建设情况和公共运输网路布局，辨识公共运输枢纽，根据功能、能力等因素对城市公共运输枢纽场站分类分级，进行总体布局规划，并确定其规模。

2.城市公共运输停保场。

根据城市公共运输发展的需要，结合城市公共运输枢纽规划，对城市公共运输的停车场、保养场等设施进行布局规划，确定其选址、功能、规模和建设形式要求等。

3.城市公共运输站点。

明确城市公共运输首末站、停靠站的类型，提出城市公共运输首末站、停靠站布局设定技术原则，确定公共运输首末站、停靠站特别是港湾式停靠站的设定要求，并对首末站、停靠站进行布局规划。

4.公交加油（气）及充电站。

根据公共运输网路和场站布局规划，结合公交运力规模和结构，按照鼓励发展绿色公交的要求，提出公交加油、加气、充电站点设定需求和建议。

（七）城市公共运输运营服务。

1.城市公共运输服务。

根据有关标準规範要求建立城市公共运输服务水平指标体系并确定关键指标，结合城市公共运输发展目标和发展模式设计，进行城市公共运输服务水平发展规划，并分析发展水平与线网、场站等方案和目标之间的关联关係。

2.城市公共运输运力发展及配置。

研究确定城市公共运输车辆的运力总量、运力结构和运力配置，制定运力调整策略，保障城市公共运输运力供应，改善城市公共运输车辆和运力结构，最佳化城市公共运输线路的运力配置。

3.城市公共运输运营组织。

按照城市公共运输运营服务的目标及要求，确定合理的发车频率、发车间隔，以及制定车辆行车计画的原则。

（八）城市公共运输支持系统。

1.城市公共运输智慧型化系统。

明确城市公共运输智慧型化系统建设目标，提出城市公共运输智慧型化发展总体方案。规划城市公共运输运营调度平台、出行信息服务平台、运营动态监管平台，以及城市公共运输运营资料库等相关内容。

2.城市公共运输安全应急系统。

3.公交优先通行保障系统。

在公交专用道规划的基础上，确定公交优先通行的发展目标，确定公交优先通行的技术準则和适用条件，提出公交优先通行保障的需求和建议。

4.城市公共运输科技支撑系统。

主要内容包括城市公共运输创新能力建设、重大科技研发、成果推广套用和标準化建设等。

5.城市公共运输人才保障。

分析人才资源保障与智力支持在人才体制、机制、环境和政策等方面存在的主要问题和突出矛盾，提出城市公共运输在人才规模、人才素质、人才结构、人才配置等方面的需求。

6.城市公共运输文化建设。

提出城市公共运输文化建设和宣传方案，改善城市公共运输发展环境，引导公众优先选择公共运输方式出行。

（九）规划实施安排。

1.规划实施基本原则。

确定城市公共运输规划方案分步实施的基本原则以指导实施安排。

2.规划实施重点分析。

根据城市公共运输现状问题分析、发展目标和战略任务确定规划的实施重点。

3.规划实施安排及最佳化。

按照实施方案总体安排,制定实施安排计画,并根据发展条件、资金约束、土地供应最佳化实施方案。

4.资金需求测算。

测算实施城市公共运输规划方案各项内容所需的资金规模和分年度资金需求。

（十）规划效益评估。

对规划方案实施以后预期达到的城市公共运输服务水平和技术性能，以及城市公共运输发展带来的社会影响、经济影响、环境影响等进行综合评估。

1.服务水平。

根据相关标準规範要求，对比城市公共运输现状发展水平，对规划方案实施后的服务水平进行分析评估。

2.技术性能。

根据相关标準规範要求，对比城市公共运输现状技术性能，对规划方案实施后的技术性能进行分析评估。

3.社会影响。

分析评估城市公共运输规划实施所产生的社会影响效果、程度、种类、範围、涉及的主要社会组织和群体等。

4.经济影响。

分析城市公共运输规划实施所耗费的社会经济资源及其产生的经济效果，评估城市公共运输规划实施对行业发展、区域和巨观经济的影响，判别城市公共运输发展的经济合理性。

5.环境影响。

分析评价城市公共运输对城市环境造成的影响，特别是公共运输的节能减排作用。

（十一）规划保障措施。

内容包括规划实施的组织保障、政策保障、技术保障、资金保障、土地保障等措施。其中，组织保障包括规划实施的有关主体、实施机制等,特别是城市公共运输规划与城市其他规划组织协调机制；政策保障主要是制定落实公交优先发展战略的政策；技术保障包括地方城市公共运输相关标準、技术要求等；资金保障要从成本、票价、补贴三个方面逐步建立起城市公共运输的可持续发展制度；土地保障包括如何落实城市公共运输规划的用地要求，如何推动公共运输设施用地的土地综合开发等内容。

三、编制技术要求

（一）现状调研。

1.资料收集内容。

主要收集以下资料：

（1）城市概况。包括地理位置、气候、地形地貌、地质、自然资源、旅游资源等。

（2）社会经济基础资料历年数据。包括人口资料和国民经济相关指标。

（3）土地利用基础资料。包括土地利用现状与规划的土地利用类别、面积、开发强度等。

（4）城市交通发展资料。包括交通基础设施、车辆保有量、城市交通管理、城市交通发展政策等。

（5）城市道路网现状资料。包括各级道路基本信息、路网图等。

（6）城市公共运输相关资料。包括城市公共运输线网、枢纽场站、车辆、运营管理等资料。

（7）城市相关规划资料。包括城市总体规划、城市综合交通运输体系规划，以及城市轨道交通、城市道路网等交通专项规划。

（8）其它资料。区域发展背景、城市历史演化、产业发展等。

2.资料收集要求。

规划资料应收集最新批覆的相关规划成果和在编的各项规划草案。反映现状的数据资料宜採用规划起始年的前一年资料，反映发展历程的数据资料不宜少于5年。现状与发展趋势分析宜採用5年之内的交通调查资料，5年以上的调查资料可作为参考。

（二）交通调查。

交通调查一般包括：居民出行调查、公共运输运行状况调查、道路交通运行、道路交通设施等调查项目。按照交通调查项目不同以及拟获取的调查信息内容和精度要求，可以採用全样调查、抽样调查、典型调查等方式。

（三）预测方法。

定性预测可採用直观判断和集合意见等方法。定量预测可採用因果性预测、延伸性预测和投入产出法、系统动力学模型等预测方法。

（四）需求分析。

需求分析的主要内容包括出行生成、出行分布、方式划分和出行分配。其中出行生成通常採用回归分析模型、生成率模型等进行预测；出行分布通常採用增长率模型、重力模型等进行预测；方式划分通常採用转移曲线模型、重力转换型模型等进行预测；出行分配通常採用平衡分配模型、最短路径分配模型、多路径机率模型、容量限制模型等进行预测。根据技术条件和模型技术发展趋势，也可以採用组合交通模型或其他形式模型。

（五）方案制定。

1.公共运输线网布局方法。

公共运输线网布局可採用点线面要素层次分析法、功能层次分析法、逐线规划扩充法和主客流方向线网规划法等技术方法。主要包括以下步骤：

（1）城市公共运输出行需求预测。

（2）拟定公共运输线路。

（3）形成初始公共运输线网布局。

（4）公共运输线网评价与最佳化。

（5）确定公共运输线网布局方案。

2.场站选址最佳化方法。

场站选址最佳化一般可採用经验选址法、连续型选址模型和离散型选址模型等。

（六）效益评估。

社会影响评价可採用公众参与分析方法，包括利益相关者识别、利益构成、影响及影响力、利益相关者参与等内容。

经济影响评价可採用巨观经济计量模型、巨观经济递推最佳化模型、地方投入产出模型、系统动力学模型和动态系统计量模型进行定量分析。

四、编製成果要求

城市公共运输规划成果应包括规划文本、规划报告和规划图集。此外，可根据实际需要，编制专题报告、规划简本和规划表册等。

（一）规划文本要求。

规划文本应以条文方式表述规划结论,文字表达应规範、準确、清晰，内容明确简练,具有指导性和可操作性。

规划文本编写大纲：

（1）总则。内容包括编制依据、指导思想、规划原则、规划範围等。

（2）城市公共运输发展现状。内容包括发展现状评价结论和问题总结。

（3）城市公共运输发展战略。内容包括功能定位、发展环境分析结论、发展模式选择、发展基本策略等。

（4）城市公共运输发展目标。内容包括总体发展目标和阶段目标，基础设施的发展目标和结构、运输服务及支持系统的发展目标。

（5）城市公共运输线网布局。内容包括各种公共运输方式网路布局方案和规模。

（6）城市公共运输枢纽场站布局。内容包括枢纽场站布局方案、功能、规模、等级等。

（7）城市公共运输运营服务。内容包括服务水平发展目标、运力发展及配置、运营组织要求等。

（8）城市公共运输支持系统建设。内容包括智慧型化发展、安全应急系统、公交优先通行、科技、人才和文化建设等。

（9）城市公共运输规划实施安排。内容包括规划实施安排、资金需求测算和分年度投资安排等。

（10）效益评估。内容包括对规划方案实施以后预期达到的城市公共运输服务水平和技术性能，以及城市公共运输发展带来的社会影响、经济影响、环境影响等进行综合评估的结论。

（11）规划保障措施。内容包括规划实施的组织保障、政策保障、技术保障、资金保障、土地保障等措施。

（二）规划报告要求。

规划报告应按编制内容要求，详细说明所採用的技术方法和分析过程，作为规划文本的支撑。

规划报告编写大纲：

（1）概述。内容包括城市公共运输规划的背景情况和必要性、规划的目的和意义、规划工作过程、工作依据、规划範围与期限、规划内容与思路和规划的主要结论。

（2）城市公共运输发展背景分析。内容包括城市自然地理条件、经济社会发展现状与规划、交通运输发展现状与规划等。

（3）城市公共运输发展现状分析。内容包括城市公共运输发展现状综述、城市公共运输运行状况调查分析、城市居民出行调查分析、城市公共运输发展现状评价和问题分析等。

（4）城市公共运输发展战略与模式分析。内容包括确定城市公共运输规划指导思想和规划原则，分析城市公共运输发展环境、明确战略任务、研究与设计城市公共运输发展模式等。

（5）城市公共运输规划目标。内容包括研究和制定城市公共运输总体发展目标和阶段目标、基础设施的发展目标和结构、运输服务及支持系统的发展目标。

（6）城市公共运输发展需求预测。内容包括城市公共运输客流预测、主要指标预测等。

（7）城市公共运输线网布局与最佳化。内容包括城市公共运输走廊识别和线网总体设计，城市轨道交通线网、快速公共汽车交通线网、公交专用道、常规公共网路、特色公交服务、其他城市公共运输和城市公共运输线网规划方案评价和最佳化等。

（8）城市公共运输枢纽场站布局。内容包括城市公共运输枢纽、停保场、首末站等。

（9）城市公共运输运营服务。内容包括城市公共运输服务水平发展规划、城市公共运输运力发展及配置和城市公共运输运营组织等。

（10）城市公共运输支持系统。内容包括城市公共运输智慧型化、公交优先通行保障、科技、人才和文化建设等。

（11）规划实施安排。内容包括规划实施基本原则、实施重点、实施安排及最佳化和资金需求测算。

（12）规划效益评估。内容包括服务水平、技术性能、社会影响、经济影响、环境影响。

（13）规划保障措施。内容包括规划实施的组织保障、政策保障、技术保障、资金保障、土地保障等措施的详细内容。

（三）规划图集要求。

规划图集是现状和规划设计图纸汇总。规划图集所表达的内容与要求应与规划文本一致，并标注图名、比例尺、图例、绘製时间、规划设计单位名称等。

规划图集主要包括：

（1）城市公共运输规划範围图。

（2）城市规划用地现状图。

（3）城市土地使用规划图。

（4）城市道路网现状图。

（5）城市道路网规划图。

（6）城市公共运输线网现状图。

（7）城市公交枢纽场站现状图。

（8）公交主要客流走廊分布现状图。

（9）主要客流集散点、公共运输客流集散分布现状图。

（10）城市公共运输走廊总体分布图。

（11）城市公共运输网路总体布局规划图。

（12）城市公交专用道规划图。

（13）城市枢纽场站总体布局规划图。

（14）城市公共运输规划实施计画图。

（15）其他重要的展现规划思路和规划内容的图。