江苏省人大常委会档案

苏人发〔2018〕56号

关于批准《南京市地下文物保护条例》的通知

南京市人民代表大会常务委员会：

《南京市地下文物保护条例》已由江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议于2018年11月23日批准，请予公布施行。

江苏省人民代表大会常务委员会

2018年11月23日

（2018年10月31日南京市第十六届人民代表大会常务委员会第七次会议通过 2018年11月23日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议批准）

第一条为了加强地下文物的保护和管理，促进文物保护和城市建设协调发展，根据《中华人民共和国文物保护法》《江苏省文物保护条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条本市行政区域内地下文物的保护、利用和管理适用本条例。

第三条市、区人民政府和江北新区管理机构负责本行政区域内的地下文物保护工作，将其纳入国民经济和社会发展规划，及时协调解决地下文物保护工作中的重大事项，保护经费列入本级财政预算，专款专用。

第四条市文物行政主管部门对本市行政区域内地下文物保护实施统一监督管理，区文物行政主管部门负责辖区内地下文物保护日常监督管理。

发展和改革、城乡建设、教育、公安、财政、国土资源、环境保护、价格、市场监督、规划、城市管理、绿化园林、交通运输、水务、人防等有关部门应当按照各自职责，共同做好地下文物保护和管理工作。

第五条根据本市历史沿革以及地下文物分布状况，下列区域为地下文物重点保护区：

（一）汤山、薛城史前遗址区；

（二）石头城遗址区；

（三）六朝、南唐、明代宫城及御道遗址区；

（四）长乾里古居民区及越城遗址区；

（五）内秦淮河两岸十朝遗存区；

（六）六朝陵墓区；

（七）明代开国功臣墓葬区；

（八）明代沐英家族墓地区；

（九）幕府山、雨花台、铁心桥、西善桥古墓葬群区；

（十）其他经市人民政府批准公布的区域。

第六条市人民政府应当组织文物等行政主管部门在地下文物重点保护区的基础上，对地下文物埋藏情况进行普查，经过勘查核实后划定不宜安排大中型建设项目的地下文物埋藏区，纳入城乡规划，并向社会公布。

第七条建设项目用地有下列情形之一的，应当进行考古调查、勘探：

（一）在地下文物埋藏区内和地下文物重点保护区内；

（二）在老城範围内；

（三）在老城範围外、主城範围内总用地面积三万平方米以上；

（四）在主城範围外总用地面积五万平方米以上；

（五）法律、法规规定的其他情形。

老城、主城的具体範围，根据《南京市历史文化名城保护规划》确定。

第八条符合本条例第七条第一款规定的河道、堤防、水库、铁路、轨道交通、道路等重要基础设施的建设项目用地，经相关文物行政主管部门同意，可以先进行考古调查，再确定可能埋藏地下文物的具体勘探範围。

第九条对符合本条例第七条第一款规定的既有地下管线、道路、广场、绿地等建设工程进行改造，经相关文物行政主管部门确认施工不超过原有区域和深度的，可以不进行考古勘探。

不进行考古勘探的，施工单位应当制定地下文物保护预案。

第十条本条例第七条第一款规定的建设项目用地，以出让方式供应的，承担土地储备任务的单位（以下简称土储单位）应当在土地出让前依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探；以划拨方式供应土地或者利用自有土地进行建设的，建设单位应当在办理立项用地规划许可手续后，依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。

确需在古文化遗址、古墓葬、陵墓石刻等文物保护单位保护範围和建设控制地带内进行工程建设的，建设单位应当依法申请开展考古调查、勘探工作。

第十一条本条例第七条第一款规定之外的建设项目用地，鼓励建设单位在施工前依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。

前款规定的建设项目用地未申请考古调查、勘探的，建设单位应当在施工前制定地下文物保护预案。

第十二条文物行政主管部门接到考古调查、勘探申请后，应当按照国家、省、市有关规定及时组织开展考古调查、勘探工作，并告知建设单位或者土储单位开展考古调查、勘探必须具备的条件。

第十三条申请考古调查、勘探的建设项目用地应当符合下列条件：

（一）具备明确的考古调查、勘探区域的边界桩点；

（二）无硬化地面、建筑垃圾或者应当拆除而未拆除的建（构）筑物；

（三）无妨碍考古工作的权属纠纷；

（四）清晰标识地下管线设施的具体位置；

（五）法律、法规规定的其他条件。

建设项目用地涉及河道、堤防、水库、铁路、轨道交通、道路等重要基础设施的，应当经相关行政主管部门批准或者徵求相关行政主管部门意见，并提前做好安全防护措施。

第十四条对已经完成考古调查、勘探的区域，工程建设时，一般不再重複进行考古调查、勘探。

第十五条依法申请考古调查、勘探的，应当按照规定缴纳考古勘探费用；考古勘探后需要进行考古发掘的，不再另行缴纳考古发掘费用，所需费用由财政承担。

未申请考古调查、勘探的建设项目用地，在施工过程中发现地下文物的，抢救性发掘费用由建设单位承担。

第十六条非建设项目抢救性发掘中发现重要文物的，依法由相关文物行政主管部门组织实施保护工作，费用由本级财政承担。

第十七条开展考古调查、勘探、发掘工作，应当由具备相应资质的考古发掘单位按照国家、省、市有关规定及时进行，并接受文物行政主管部门的监督检查。

第十八条经考古调查、勘探发现地下文物埋藏，需要开展考古发掘的建设项目用地，依法由相关文物行政主管部门组织考古发掘单位开展发掘工作，同时告知国土资源、公安等相关行政主管部门。

考古发掘单位应当根据地下文物埋藏特点，制定发掘方案，报请相关文物行政主管部门同意后，及时开展考古发掘工作。

第十九条除雨雪、冰冻等特殊情况外，考古发掘单位自进场之日起，用地面积在五万平方米以内的，应当在三十日内完成考古调查、勘探工作；用地面积超过五万平方米、不超过十五万平方米的，应当在六十日内完成考古调查、勘探工作；用地面积超过十五万平方米的，按照国家有关规定相应延长调查、勘探期限。

考古调查工作结束后十个工作日内，考古发掘单位应当将文物调查工作报告提交批准考古调查的文物行政主管部门。考古勘探工作结束后十五个工作日内，考古发掘单位应当将考古勘探工作报告提交批准考古勘探的文物行政主管部门。文物行政主管部门收到文物调查、考古勘探工作报告后五个工作日内出具考古调查、勘探意见书。

第二十条依照本条例第七条规定，应当进行考古调查、勘探的建设项目用地，经考古调查、勘探无需开展考古发掘的，规划、国土资源等行政主管部门可以依法办理相关手续。

第二十一条开展考古调查、勘探、发掘的建设项目用地，考古发掘单位进场前和考古调查、勘探、发掘工作结束后，採取文物保护措施前，由建设单位负责保护区域内地下文物安全。

考古发掘单位进场后至考古调查、勘探、发掘工作结束前，建设单位应当配合考古发掘单位做好安全防护措施。

第二十二条任何单位和个人在建设工程或者生产活动中发现地下文物的，应当立即停止施工，採取有效措施保护现场，并及时向所在地文物行政主管部门报告。

文物行政主管部门接到报告后，应当在二十四小时内赶到现场，并在七日内提出处理意见。文物行政主管部门提出需要进行考古发掘的，在考古发掘结束前，不得擅自在考古发掘区域内继续施工或者进行生产活动。施工单位或者生产单位应当指定专人保护现场，建设单位应当予以支持配合。所在地公安机关应当协助做好现场的安全保卫工作。

任何单位和个人不得阻挠文物行政主管部门和考古发掘单位进行考古调查、勘探和发掘。

第二十三条发现地下不可移动文物，需要实施原址保护的，建设单位或者土储单位应当委託具有相关文物保护工程勘察设计资质的单位编制原址保护方案，并经相关文物行政主管部门同意后实施。原址保护的地下不可移动文物适合展示的，可以採取博物馆、遗址公园等形式展示；暂时不适合对外展示的，可以採取原址填埋、地面绿化或者标誌标识设定等形式予以保护。

地下不可移动文物因特殊情况无法实施原址保护，需要迁移异地保护的，应当事先徵得相关文物行政主管部门同意。建设单位或者土储单位应当委託具有相关文物保护工程勘察设计资质的单位编制迁移保护方案，并经市文物行政主管部门同意后实施。地下不可移动文物迁移异地保护的，应当按照就近原则，选取便于开放展示的公共空间作为新址，并在原址设定永久碑记。

经考古发掘有重要发现需要实施原址保护或者迁移保护的，所需费用按照市人民政府有关规定执行。

第二十四条因地下文物保护给单位和个人造成损失的，市、区人民政府和江北新区管理机构应当予以合理补偿。

因实施原址保护导致建设项目不能按照规划条件实施的，市、区人民政府和江北新区管理机构可以变更规划条件、置换土地或者回收土地使用权，并及时调整城乡规划。

第二十五条考古发掘单位应当在考古发掘工作结束后七个工作日内，向相关文物行政主管部门提请验收。考古发掘单位应当在通过验收后十五个工作日内，向组织验收的文物行政主管部门提交考古发掘工作报告。文物行政主管部门在收到考古发掘工作报告后五个工作日内，出具考古发掘意见书。

第二十六条对发现的地下不可移动文物，区文物行政主管部门应当组织登记、公布，并按照国家有关规定申报文物保护单位。

有重大历史、艺术、科学价值的，由市文物行政主管部门及时确定为市级文物保护单位，报市人民政府批准公布。

第二十七条本市行政区域内的出土文物，经考古发掘单位整理后，应当依法登记造册，妥善保管，并按照国家有关规定移交相关文物行政主管部门指定的博物馆、纪念馆或者其他国有收藏单位用于展览展示和科学研究。在符合保管和展示条件的前提下，鼓励和支持出土文物在出土地点予以展示。

第二十八条地下文物收藏展示单位应当在保证地下文物安全的前提下，採取适当方式向公众开放展示，普及地下文物保护的相关知识。

鼓励教育机构利用已经发掘和保护的地下文物资源开展教育活动，建立中国小校素质教育基地，传播中华优秀传统文化。

第二十九条文物行政主管部门应当履行下列地下文物保护和监督管理职责：

（一）建立健全地下文物保护和监督管理制度；

（二）会同相关行政主管部门划定地下文物重点保护区和地下文物埋藏区，建立地下文物保护联合执法工作机制；

（三）会同规划、城乡建设等相关行政主管部门做好建设、施工等相关单位和人员的地下文物保护宣传教育工作；

（四）建立地下文物信息共享平台，汇总地下文物保存状况和保护需求信息，提供文物保护基础资料；

（五）组织、指导考古调查、勘探、发掘工作；

（六）对建设项目用地施工现场的地下文物保护工作进行监督检查；

（七）对地下文物重点保护区和地下文物埋藏区进行日常安全巡查；

（八）受理有关地下文物保护和管理工作的投诉，查处违法行为；

（九）法律、法规规定的其他职责。

第三十条发展和改革行政主管部门应当向文物行政主管部门提供年度重大项目计画和政府投资项目计画。

公安机关应当协助文物行政主管部门保护地下文物发现现场，没收、追缴通过擅自挖掘、哄抢、藏匿、转移、买卖等非法途径获取的地下文物，保护地下文物安全，并及时按照有关规定无偿移交涉案文物。

国土资源行政主管部门应当及时向文物行政主管部门提供年度土地出让计画，并督促土储单位在土地出让前依法申请考古调查、勘探。

规划行政主管部门应当对地下文物重点保护区和地下文物埋藏区进行规划控制，开展地下文物保护用地相关规划工作。

第三十一条鼓励社会力量参与地下文物保护工程、技术保护、文物监控监测、检查巡查、安全保卫等工作，通过政府购买服务方式引入第三方社会服务，提高地下文物保护水平。

第三十二条地下文物属于国家所有。任何单位和个人都有保护地下文物的义务，并有权制止和举报破坏地下文物的行为。

对在地下文物保护工作中有下列情形之一的单位或者个人，应当给予表彰或者奖励：

（一）及时报告并提供地下文物线索，并经相关文物行政主管部门核查属实的；

（二）制止破坏地下文物行为的；

（三）在地下文物考古发掘工作中做出突出成绩的；

（四）协助追缴流失的出土文物，成绩显着的；

（五）其他为保护地下文物做出重要贡献的情形。

第三十三条违反本条例第七条第一款规定，未经考古调查、勘探进行工程建设的，由文物行政主管部门责令改正；造成严重后果的，处以五万元以上五十万元以下罚款。

第三十四条违反本条例第二十二条第一款、第二款规定，发现地下文物仍继续施工，不保护现场，或者在考古发掘结束前擅自在考古发掘区域继续施工、进行生产活动的，文物行政主管部门应当予以制止，限期採取补救措施；造成严重后果的，处以五万元以上五十万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条违反本条例第二十二条第三款规定阻挠考古调查、勘探、发掘活动的正常进行，造成文物灭失、损毁的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十六条地下文物保护相关部门及其工作人员违反本条例规定，在地下文物保护工作中有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）不履行职责或者发现违法行为不予查处的；

（二）因失职造成地下文物损毁或者流失的；

（三）贪污、挪用地下文物保护经费的；

（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

第三十七条建设单位、施工单位、其他相关单位和个人违反本条例规定受到行政处罚的信息，应当依法记入本市信用信息系统。

第三十八条本条例自2019年3月1日起施行。1999年7月16日南京市第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《南京市地下文物保护管理规定》同时废止。

经江苏省第十三届人大常委会第六次会议批准，3月1日起，《南京市地下文物保护条例》（以下简称《条例》）正式施行，自2000年1月1日起施行的《南京市地下文物保护管理规定》（以下简称《规定》）同时废止。

南京市文化和旅游局相关负责人表示，《条例》在起草过程中，借鉴了国内多个城市在文物保护立法中的经验和做法，立足南京市实际，坚持问题导向，以解决新情况、新问题、新矛盾为出发点，在考古流程、责任主体、时限要求、奖惩制度等方面进行了明确和细化，具有引领和示範作用。

针对南京地下文物埋藏丰富的特点，《条例》科学制定保护地下文物的方法和措施，同时创新地下文物保护利用工作机制，将地下文物保护利用与城市建设发展有机结合起来，超前考古、科学考古为古都特色发展提供有力保障。

《条例》的施行，将进一步提升新时代古都南京文化遗产保护水平，为“创新名城、美丽古都”建设提供法制保障，共同营造“在保护中发展，在发展中保护”的良好社会环境氛围。

《条例》原文：第三条市、区人民政府和江北新区管理机构负责本行政区域内的地下文物保护工作，将其纳入国民经济和社会发展规划，及时协调解决地下文物保护工作中的重大事项，保护经费列入本级财政预算，专款专用。

第四条市文物行政主管部门对本市行政区域内地下文物保护实施统一监督管理，区文物行政主管部门负责辖区内地下文物保护日常监督管理。

发展和改革、城乡建设、教育、公安、财政、国土资源、环境保护、价格、市场监督、规划、城市管理、绿化园林、交通运输、水务、人防等有关部门应当按照各自职责，共同做好地下文物保护和管理工作。

第三十条发展和改革行政主管部门应当向文物行政主管部门提供年度重大项目计画和政府投资项目计画。

公安机关应当协助文物行政主管部门保护地下文物发现现场，没收、追缴通过擅自挖掘、哄抢、藏匿、转移、买卖等非法途径获取的地下文物，保护地下文物安全，并及时按照有关规定无偿移交涉案文物。

国土资源行政主管部门应当及时向文物行政主管部门提供年度土地出让计画，并督促土储单位在土地出让前依法申请考古调查、勘探。

规划行政主管部门应当对地下文物重点保护区和地下文物埋藏区进行规划控制，开展地下文物保护用地相关规划工作。

解读：为规範我市地下文物保护和管理工作，明确各级政府和各行政部门职责，解决权责不清的问题，《条例》细化了文物行政主管部门的责任，规定了多部门联动协作机制，同时对发改、公安、规划等与地下文物保护密切相关的部门，在地下文物保护管理工作中的责任做了明确规定。

《条例》原文：第十条本条例第七条第一款规定的建设项目用地，以出让方式供应的，承担土地储备任务的单位（以下简称土储单位）应当在土地出让前依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探；以划拨方式供应土地或者利用自有土地进行建设的，建设单位应当在办理立项用地规划许可手续后，依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。

确需在古文化遗址、古墓葬、陵墓石刻等文物保护单位保护範围和建设控制地带内进行工程建设的，建设单位应当依法申请开展考古调查、勘探工作。

第十一条本条例第七条第一款规定之外的建设项目用地，鼓励建设单位在施工前依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。

解读：长期以来，《文物保护法》规定的“建设前考古”一直是通行做法，但实际效果不甚理想。去年10月，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革若干意见》提出，“地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”。

《条例》进一步理顺了考古工作程式，明确“储备用地先考古再出让”，成为全国率先落实意见精神的地下文物保护专项地方性法规。

《条例》规定，以出让方式供应、需进行考古调查勘探的建设项目用地，承担土地储备任务的单位应当在土地出让前，依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。

从“建设前考古”变为“出让前考古”，将使出让土地成为真正意义上的“净地”，解决长期以来文物保护与城市建设之间的矛盾，同时大大降低建设单位的投资风险，有利于缩短建设工期，加快建设进度。

《条例》原文：第十三条申请考古调查、勘探的建设项目用地应当符合下列条件：

（一）具备明确的考古调查、勘探区域的边界桩点；

（二）无硬化地面、建筑垃圾或者应当拆除而未拆除的建（构）筑物；

（三）无妨碍考古工作的权属纠纷；

（四）清晰标识地下管线设施的具体位置；

（五）法律、法规规定的其他条件。

建设项目用地涉及河道、堤防、水库、铁路、轨道交通、道路等重要基础设施的，应当经相关行政主管部门批准或者徵求相关行政主管部门意见，并提前做好安全防护措施。

第十四条对已经完成考古调查、勘探的区域，工程建设时，一般不再重複进行考古调查、勘探。

第十五条依法申请考古调查、勘探的，应当按照规定缴纳考古勘探费用；考古勘探后需要进行考古发掘的，不再另行缴纳考古发掘费用，所需费用由财政承担。未申请考古调查、勘探的建设项目用地，在施工过程中发现地下文物的，抢救性发掘费用由建设单位承担。

第十七条开展考古调查、勘探、发掘工作，应当由具备相应资质的考古发掘单位按照国家、省、市有关规定及时进行，并接受文物行政主管部门的监督检查。

解读：为了解决地下文物保护程式不明确，考古工作条件不清晰等问题，《条例》规定了申请考古调查、勘探的建设项目用地应当符合的条件，并明确为由申请单位自行完成，考古单位在符合条件下才能进场考古，避免考古过程中出现纠纷，同时也解决了考古勘探手工作业无法解决的问题，加快考古工作进度，为建设项目争取更多时间。2016年南京市出台《南京市地下文物考古工作办法》，对考古工作程式进行了规定，为南京市的考古工作提供法律依据。《条例》吸收了《南京市地下文物考古工作办法》中的考古工作内容。

《条例》原文：第三十三条违反本条例第七条第一款规定，未经考古调查、勘探进行工程建设的，由文物行政主管部门责令改正；造成严重后果的，处以五万元以上五十万元以下罚款。

第三十五条违反本条例第二十二条第三款规定阻挠考古调查、勘探、发掘活动的正常进行，造成文物灭失、损毁的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十六条地下文物保护相关部门及其工作人员违反本条例规定，在地下文物保护工作中有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）不履行职责或者发现违法行为不予查处的；

（二）因失职造成地下文物损毁或者流失的；

（三）贪污、挪用地下文物保护经费的；

（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

第三十七条建设单位、施工单位、其他相关单位和个人违反本条例规定受到行政处罚的信息，应当依法记入本市信用信息系统。

解读：原《南京市地下文物保护管理规定》中，针对相关违法行为的罚款上限仅为2万元。由于违法成本过低，很难起到应有的震慑作用。此次出台的《条例》加大了对破坏地下文物行为的惩处力度。

《条例》规定，在规定範围内，未经考古调查、勘探进行工程建设，发现地下文物仍继续施工不保护现场，或在考古发掘结束前擅自在考古发掘区域继续施工、进行生产活动等行为，如造成严重后果，可处以5万元以上50万元以下罚款。阻挠考古调查、勘探、发掘活动的正常进行，造成文物灭失、损毁的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

同时，对建设单位、施工单位、其他相关单位和个人违反条例规定受到行政处罚的信息，依法记入我市信用信息系统。

经江苏省第十三届人大常委会第六次会议批准，3月1日起，《南京市地下文物保护条例》（以下简称《条例》）正式施行，自2000年1月1日起施行的《南京市地下文物保护管理规定》（以下简称《规定》）同时废止。

南京市文化和旅游局相关负责人表示，《条例》在起草过程中，借鉴了国内多个城市在文物保护立法中的经验和做法，立足南京市实际，坚持问题导向，以解决新情况、新问题、新矛盾为出发点，在考古流程、责任主体、时限要求、奖惩制度等方面进行了明确和细化，具有引领和示範作用。

针对南京地下文物埋藏丰富的特点，《条例》科学制定保护地下文物的方法和措施，同时创新地下文物保护利用工作机制，将地下文物保护利用与城市建设发展有机结合起来，超前考古、科学考古为古都特色发展提供有力保障。

《条例》的施行，将进一步提升新时代古都南京文化遗产保护水平，为“创新名城、美丽古都”建设提供法制保障，共同营造“在保护中发展，在发展中保护”的良好社会环境氛围。