铜政〔2012〕68号

县、区人民政府，市政府各部门，各有关单位：

经市政府同意，现将《铜陵市全国发展改革试点城市实施方案》印发给你们，请认真组织实施。

铜陵市人民政府

2012年10月30日

为抢抓我国工业化城市化加速发展的历史机遇，加快推进铜陵市城市化建设，根据国家发改委《关于公布第三批全国发展改革试点城镇名单的通知》（发改办规划〔2012〕507号）和省有关档案精神，结合铜陵实际，制定本实施方案。

（一）指导思想。

深入贯彻落实科学发展观，按照“三化协同发展”的要求，坚持“政府引导、市场主导、创新制度、系统推进”的方针，积极探索新形势下城乡统筹发展、产城融合发展的新模式，系统推进户籍管理、农村产权、集体建设用地、城市管理等重点领域改革，努力破除制约我市城市化发展过程中的体制机制障碍，促进经济社会持续、快速、健康发展，为全国中小资源型城市加速城市化提供可借鉴的实践经验。

（二）基本原则。

1．先行先试，改革突破。坚持“改革为先，大力创新”，优先选择区位有优势、产业有特色、发展有潜力的城区和乡镇，加大支持力度，进行重点突破。

2．政府推动，超前引导。坚持“政府主导、社会参与”，按照“精緻大气”的总体要求，科学完善全域铜陵的功能布局，引导全社会积极参与城镇基础设施和公共服务设施建设，形成推进城市化的强大合力。

3．转型提升，民生优先。坚持“转型发展，改善民生”，提高创新能力，最佳化人力资源结构，积极推进城市经济、社会、文化全面转型，促进城乡居民增收致富，全面提高城市生活品质。

4．产城一体，宜居宜业。坚持“分类指导，集约发展”，按照新型工业化、新型城市化互动的理念，促进产业功能、城市功能与生态功能的有机融合，打造独具特色的产业新城。

（三）总体目标。

围绕构筑世界铜都、打造皖中南中心城市的总体目标，按照空间布局合理、产业特色明显、主体功能突出、承接能力强劲、城镇错位发展的总体要求，经过3年努力，逐步形成以主城区为核心、东部南部城区为两翼、中心镇和各产业园区为支撑，具有较强可持续发展能力的三级城镇体系。到2015年，全市城市化率达到78%左右，人均GDP超过10万元，全市财政收入超过200亿元，城镇居民人均可支配收入超过38000元，城市综合实力显着提高，皖中南中心地位显着提升，内生性可持续发展能力显着增强，争取成为国家城镇化发展示範区、城乡一体化发展示範区和资源型城市转型发展示範区。

按照“先行先试、率先突破”的要求，围绕资源型城市在快速城市化、工业化进程中体制机制上的突破，重点推进城乡户籍管理制度改革、集体建设用地改革、农村产权流转改革、城市管理体制改革，加快“产城融合”、“三化融合”步伐。

（一）深化户籍管理制度改革，促进人力资源加速集聚。

突破城乡二元结构，取消本市户籍人口农业和非农业二元化户口性质的划分，统一登记为“居民户口”。建立城乡一体化户籍管理制度、流动人口居住登记和居住证制度。实现城乡居民平等享受各项基本公共服务和社会保障，促进人口合理有序流动和农村富余劳动力有序向城镇转移。到2013年，全面建立户口登记地与实际居住地统一的城乡一体化户籍管理制度。结合我市经济社会发展水平和综合承载能力，进一步放宽户口準入政策，满足外来人员入户需求，优先保障各类专业人才、外来投资者入驻铜陵。

（二）深化集体建设用地改革，促进土地节约集约利用。

在符合土地利用总体规划、城乡总体规划和产业发展布局规划的前提下，允许集体建设用地通过使用权出让、作价入股、联营等方式进行流转，由土地储备机构进行收储，集体建设用地可以参照国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的程式和办法进行流转，出让年限与同用途的国有土地一致，出让收益政府按10%比例提取土地增值金，用于耕地保护和土地整治等工作，其余归集体经济组织所有，优先用于农民社会保障和公共服务设施建设。2013年，全面完成全市农村集体土地所有权确权登记发证工作。到2013年底，参照国有土地的操作程式，初步建立集体建设用地流转的有形市场，逐步形成城乡一体的国有和集体建设用地市场化运营体制。集体建设用地经批准，可以出让给本集体经济组织以外的单位和个人使用。可以由农村集体经济组织经营开发，用于工业、商业、旅游、娱乐、建设农民住宅小区，但不得从事商品房开发建设。建立农村集体土地有偿退出机制，凡自愿转为城镇居民，自愿退出农村宅基地、承包地及林地的，按相关规定和标準获得补偿。

（三）深化农村产权流转改革，促进资源要素市场配置。

由县区政府对合法取得的农村房屋登记造册，确认农村房屋所有权，核发房屋所有权证书。对依法取得的在集体建设用地上的农民自建房、乡镇企业房屋、农民集中居住区房屋，允许通过买卖、赠与、作价入股、抵押、租赁等形式实行房屋产权有序流转。建立农民宅基地置换机制。按照“承包土地与宅基地分开、征地与拆迁分开”的原则，鼓励农民进城镇购买房屋；农民进城务工经商自愿放弃原宅基地的，原宅基地使用权予以注销，进入城镇居住的，按有关规定享受城镇居民住房保障待遇；自愿放弃土地承包经营权的，与城镇居民同等享受平等社会保障待遇。推进农民土地承包经营权流转，按照依法、自愿、有偿的原则，採取转让、转包、质押、租赁、置换、入股等方式，引导农户以土地承包经营权入股，组建土地股份合作社或委託集体经济组织代为流转其承包经营权，提高农村土地规模化经营效益。构建农村产权交易平台，盘活存量土地资源，按照“同地、同价、同权”的原则，培育集体建设用地流转市场。以农村金融产品创新为着力点，深化农村金融改革，推动集体建设用地使用权、农村房屋和农村土地承包经营权抵押融资，满足多层次、多元化的“三农”金融服务要求。县区政府负责制定并公布区域农村土地承包经营权基準价格、集体建设用地使用权基準价格和最低保护价，为农村产权的价值评估提供依据和基础；大力发展农村产权价值评估、法律谘询等中介组织，为农村产权流转和抵押融资提供服务。

（四）深化城市管理体制改革，促进基本公共服务均衡。

1．加快市、县区行政体制改革。探索行政区划改革创新思路，淡化行政区划观念，强化经济区划理念。完善县、区以及开发区之间行政村“託管”机制，适时解决行政区划结构性矛盾和问题。加快建成区内的“城中镇”、“城中村”改建社区工作，城市化已覆盖的乡村及城郊结合部，加快实施村委会转社居委或併入相邻社区。巩固和完善以“撤销街道、扩大社区、减少层级、提升服务、完善自治”为核心的社区管理体制改革成果，按照“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”原则，强化居民自治能力，提升公共服务水平，推进城乡和谐社区建设，把社区建成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

2．加快公共财政体制改革。推进财税体制创新，加快市、县区财政专项资金整合，採取财政贴息、适当补助、税费减免等措施，引导社会资金重点投向公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、住房保障、公共文化和生态保护等基本公共服务领域，加快建立公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，逐步实现同城同待遇。完善市、区分级管理制度，加大市级事权、财权下划力度，合理划分市、县区财政收支範围，确保县区财权与事权相统一，促进城市管理重心下移，进一步增强县区、乡镇两级的公共服务能力。

3．加快社会保障体制改革。按照“统一、有序、高效”的原则，在劳动就业、社会保险、社会救助和住房保障等方面，逐步形成一体化、多层次、可衔接的政策体系和多部门协同的工作机制。完善一元化社会养老保险体系，今年底完成城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险合併；到2015年，全面实现城镇企业职工基本养老保险、城乡居民社会养老保险和被征地农民养老保障制度的顺畅衔接转移。加快城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗制度的并轨，逐步实现城乡居民医疗保险政策、待遇和管理的统一，到2015年参保率达99%以上。取消城乡从业人员在失业保险政策上的差别，实行统一参保、统一缴费比例、统一待遇、统一管理，实现城乡从业人员失业保险全覆盖。实现最低生活保障与社会养老保险制度无缝对接。完善城乡特困民众医疗救助制度，做好低收入家庭专项救助工作。完善以保障性住房制度为重点，全域覆盖、保障基本、标準统一的城乡一体化住房保障机制，形成“低端有保障、高端有市场”的住房供应体系。全面完成我市城市和国有工矿棚户区改造任务，启动在农民集中居住区内配建租赁房试点。

（一）注重城乡规划引领，科学指导城镇建设发展。

坚持全域规划理念，适应城市化发展需要，全面推进城乡规划的全覆盖，强化规划对城镇建设和发展的调控和指导。

建立覆盖城乡的规划体系。围绕“双百”城市目标和皖中南中心城市的定位，突出公共资源配置合理高效，突出土地节约集约利用，2012年完成新一轮城市总体规划和市、县（区）、乡镇三级土地利用总体规划修编，实现国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划“三规统一”。编制2012—2015年城市近期建设规划、铜陵城市风貌规划、城乡一体化规划和美好乡村规划，形成覆盖全域、统筹城乡、执行有力的规划体系，以科学合理规划促进城市功能提升。

提升城乡规划和建筑设计水平。加大规划设计的投入，强化精品意识，打造和谐大气的城市文化地标，提高城市空间环境质量和整体艺术水平。进一步开放设计市场，吸引国内外高水平的设计机构参与全市城市规划建筑设计。以绿色低碳、产城融合、宜居宜业为目标，将京福高铁站前区、承接产业转移集中区、金桥工业园和东部城区综合打造成国内一流的现代化新城区。

加强规划监督管理。推行规划方案招标徵集、专家评审和公示制度，採用“协商式”规划和“弹性规划”方式，重视多元主体的利益诉求，提高城乡规划的科学性和前瞻性。加大城乡规划管理力度，实现规划编制、实施和监督三大过程的相对独立和上下衔接，逐步形成“统筹规划、属地管理、分级审查、强化监督、覆盖全市”的城乡规划管理工作机制。

（二）注重基础设施建设，提升城镇综合服务功能。

坚持全域建设理念，按照“拉开城市框架、改善城市交通、提升人居环境、完善城市功能”的目标，全力推进城乡大建设，提升城镇综合服务功能。

加强综合交通网路体系建设。实施交通先导战略，建成城际和高速铁路枢纽，完成对外高速公路网路，建成连通东西的一级公路，实现与周边区域的健全快捷通道。继续实施畅通工程，完善城乡一体的公路交通网路，实现过境通道高速化、区域干线快速化、城乡交通一体化、交通管理智慧型化。加快港口岸线资源整合，加大港口管理力度和建设投入力度，完成现有港口综合整治，建设东部万吨新港区。以增强中心城市承载力为重点，加快城市公交、给排水、电力、供气、环境卫生、园林绿化等基础设施建设，大幅度提升城市功能。加快高标準基础设施向农村延伸，逐步实现城乡基础设施一体化。推进“三网融合”，为城乡居民提供方便快捷的公共信息服务。探索建设物联网，加快建设无线宽频网路，提升网际网路套用水平，打造“智慧铜陵”。

加强公共服务设施建设。科学规划布局，实现教育资源均衡发展，优先支持依据城镇规划布局调整的中国小和幼稚园建设，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育。大力发展职业教育，推进职业教育实训基地建设，建立与产业发展相配套的人力资源开发培育机制。稳步发展高等教育，增强城市创新的基础能力。加快城市社区卫生服务中心（站）建设，高标準完成县级医院以及中心乡镇卫生院建设。加快市图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施建设。完善城市污水处理系统，加强雨污分流治理，改造城市排水泵站与沟渠，完成新民、西湖、城北污水处理厂和配套管网建设，新建钟顺污水处理厂，鼓励建设专业污水处理厂。深入开展清洁工程，形成“户分类、村收集、镇运输、市处理”模式的村镇垃圾处理系统，实现城乡垃圾收运全覆盖，确保城市生活垃圾无害化处理率达90%。建成铜陵危险废物处置中心，危险及医疗废物处置率达100%。

加强城市防灾减灾体系建设。实施城市防灾减灾规划，建设城市防灾减灾设施，加强应急队伍建设，完善风险防範预警制度和应急方案。加快超期服役城市管网改造，确保供水、燃气、电力、热力等重要基础设施和生命线工程安全运行。合理布局广场、公园等避难场所，城市防洪设施达到国家标準，城市消防设施规範达标，城市新建建筑全部达到抗震设防标準。

（三）注重产业培育壮大，切实增强城镇承载能力。

坚持以产业聚集带动城镇发展，按照做精一产、做强二产、做大三产的要求，壮大城镇经济基础，促进产业集中、人口流动、要素聚集。

壮大提升优势产业。充分运用铜产业综合优势，降低要素配置成本，增强要素聚集能力，促进铜产业资源、冶炼、加工、拆解、贸易、研发各环节协调发展，力争在全省率先建成千亿铜产业和千亿规模企业。到2015年，建成全国最大的铜冶炼、铜加工、铜拆解和铜商品交易基地，成为具有全球竞争优势的“世界铜产业基地”。充分发挥电子产业基础优势，加速形成国家新型材料及新型元器件产业集群。改造提升化工、能源、建材三大传统产业，不断提高产业整体素质和核心竞争力。促进信息化与工业化相融合，深入实施品牌战略，努力提高工业增加值率。

培育发展战略性新兴产业。按照集群化、高端化的思路，把加快培育和发展战略性新兴产业摆在推进产业结构升级和经济发展方式转变的突出位置，推进新兴产业扩大总量、提升质量、最佳化结构、做大做强。围绕引进战略投资、套用高新技术和延伸产业链三个关键环节，培育发展铜基新材料、节能环保、先进装备製造、新能源、现代物流和文化创意等新兴产业。到2015年，规划建设1000个项目，培育和引进100个规模以上企业，打造10个特色产业集中区。全市战略性新兴产业产值力争达到1000亿元，增长速度高于全省同期水平，增加值占生产总值比重高于全省平均水平，初步建成铜基新材料、节能环保、先进装备製造、现代物流四大新兴产业基地，基本形成特色鲜明、技术先进、附加值高、拉动力大的新兴产业体系，成为我市新的战略支柱产业。

大力发展服务业。积极推进服务业综合改革试点，重点发展现代物流、金融保险、科技和信息服务、中介服务等生产性服务业，提升发展旅游业及商贸餐饮、社区服务、家庭服务等生活性服务业。拓展总部经济、楼宇经济、连锁经营、物流配送、电子商务等新兴服务业领域，发展新业态，培育新热点。推动实施中心城区服务业规划，打造中心商务区。积极推行现代流通方式，引进各类现代商业业态，培育一批具有带动性、上规模的区域性商场和专业市场。推进“新网工程”，加快建设农村现代流通服务网路。支持发展适合城乡需求的多种所有制金融组织，加快资本市场建设。大力发展中转旅游以及以江南山水和铜文化为特色的旅游业。促进房地产业健康发展。适应城市人口结构老龄化趋势，加强老年活动中心等服务设施建设，超前布局和发展养老服务业。

加快发展现代农业。以转变农业发展方式和改变农村面貌为目的，加快铜陵国家现代农业示範区建设，以精緻高效农业为重点，以科技兴农为支撑，大力发展现代设施农业、绿色生态农业、休闲观光农业，完善“菜篮子”供应系统、生态休闲保障系统和现代农业服务系统。推进农业产业化工程，加快农业循环经济园、普济圩现代农业示範区等现代农业园区建设。实施品牌战略，最佳化农副产品加工布局，做精白姜、牡丹等特色农产品。加大土地流转力度，进一步发挥专业合作社和经营大户的作用，重视农业招商引资，不断提高农业产业化、规模化经营水平。加强基本农田保护和农田水利建设，增强农业抵御自然灾害能力和可持续发展能力。立足国家现代林业示範市建设，提升城乡绿化美化水平。

（四）注重生态环境建设，着力推动城市绿色发展。

坚持可持续发展战略，把生态环境保护放在更加突出的位置，大力发展循环经济，加快两型社会建设，促进经济发展模式向高能效、低能耗、少排放的模式转变。

建设资源节约型社会。大力推进节能降耗，全面实施清洁生产，促进低碳产业发展，在生产、生活领域全面加快资源节约型社会建设。大力推进能源节约，提升冶金、火电、化工、建材等高碳产业技术工艺水平，积极推广契约能源管理，促进重点耗能大户节能降耗。大力推进建筑、交通、商业、民用、农村及公共机构等社会节能工作。坚持集约用地，深入开展节约用水。提高行业市场準入门槛，加快淘汰落后生产能力。大力推进太阳能、农村沼气、秸秆气化等可再生能源利用，加快分散式能源建设，推广清洁能源规模化利用。不断提高森林覆盖率、城市绿化率，推进碳汇产业发展。

建设环境友好型社会。深入推进生态试点市建设，努力创建国家环境保护模範城市，促进经济社会与生态环境协调发展。以解决水、空气和土壤污染等损害民众健康的突出环境问题为重点，实施综合整治，使环境质量明显改善。严格污染物排放标準和环境影响评价，认真落实项目环境评价“三同时”制度。加快城镇环境基础设施建设，加强饮用水源地保护和重点水域污染防治，进一步强化环境执法监管，确保完成主要污染物排放总量控制目标，构建环境安全防控体系。全面改善农村生态环境，推进城乡环境一体化防治。积极推进生态项目建设，重点开展废弃矿山、闭矿尾矿库土地复垦，实施採空区、塌陷区、排土场和露天采坑生态环境治理。推进湿地生态保护区建设。全面推进美好乡村建设。深入开展绿色社区、绿色学校和环境友好型企业创建活动。

打造国家循环经济示範市。以循环型工业为建设重点，提升发展生态农业，促进发展绿色服务业，实现循环经济产业领域向社会领域全面延伸。坚持项目带动、企业联动、产业耦合，完善循环经济产业链，构建比较完善的循环经济产业体系。最佳化城市公共服务资源，构筑再生资源回收体系，推进服务业全面参与循环经济建设。大力推进循环经济示範企业和示範项目建设，培育一批国家、省和市级循环经济示範企业。加大循环经济政策支持和制度建设力度，提升发展循环经济园区，全面实施工业园区循环化改造。

（一）加强组织领导。市推进城乡一体化工作领导小组办公室具体负责全国发展改革试点的组织、领导、协调、推进等各项工作。县区政府和市有关部门要紧紧围绕城镇化发展战略，深入实践“一线工作法”，各司其职、各负其责，制定本地区、本单位的具体工作计画，进一步推进全市机关、企事业单位与乡镇的结对帮扶工作。同时，要加强与上级部门的衔接，做到上下联动、条块协作，确保试点工作顺利开展。

（二）明确责任分工。实行严格的责任制，将试点工作任务逐一分解，落实到相关部门和单位，落实到责任人，明确分阶段的目标与任务，努力形成推动城镇化发展改革试点工作的强大合力。

（三）突出重点推进。围绕户籍制度改革等重点领域提出操作性强的实施方案，集中力量积极推动，儘快取得突破。鼓励有条件的县区先行先试，在推进发展规划创新、增强城镇综合承载能力、完善农民工服务改革等方面走在全国前列。

（四）强化督促考核。探索建立城镇化发展评价指标体系，重点考核城镇化水平、经济社会发展水平、城市环境质量水平等，并将考评结果作为市各职能部门和县区政府年度工作考核的重要参考。

（五）营造良好氛围。利用各类媒体，多渠道进行宣传，营造氛围，带动广大干部民众自觉支持改革试点、参与改革试点，加快推进城市化建设进程。

附属档案：1．铜陵市户籍管理制度改革实施方案

2．铜陵市农村产权抵押融资实施方案

3．铜陵市农村集体土地产权制度改革实施方案

4．铜陵市流动人口基本公共服务均等化改革实施方案

根据《铜陵市全国发展改革试点城市实施方案》，制定本方案。

按照建立城乡统一的新型户籍管理要求，全面推行城乡一元化户籍登记管理，对全市户籍人口取消农业和非农业二元化户口性质的划分，统称为“铜陵市居民户口”，2013年全面建立户口登记地与实际居住地统一的城乡一体化户籍管理制度。

在铜陵市行政区域内全域实施。

（一）组织开展人口数据核对採集工作。结合“实有人口、实有房屋”信息集中採集和全市门楼牌清理整顿工作，依据公安部门常住人口管理系统中的人口数据，由县、区政府组织实施，全面开展人口数据核对採集工作，2012年底前完成。

（二）以行政村为单位，开展农业人口调查摸底。县、区政府组织开展本区域内农业人口调查摸底工作，并造具花名册备案。摸清土地已被徵用，但未办理农转非手续的农业人口户数、人数以及土地未被徵用和被部分徵用的农业人口户数、人数，确认“农业劳动者”身份。

（三）凡具有我市户籍人员，统一登记为“铜陵市居民户口”。

（四）户口迁往市外的人员，如确需标注户口性质的，在迁移证“备注”栏内按原户口性质标注；迁移变动的按其目前所从事的职业区分；未成年子女比照父母户口性质执行。

（五）年终人口统计时，农业户口、非农业户口统计口径按照公安部统一规定执行。

（六）实行一元化户口登记后，公安机关停止办理关于户口性质变更的审批事项。

（一）第一阶段（2012年），集中宣传动员、摸底、确认。县、区政府组织开展城乡一元化户口登记宣传动员工作，召开村民大会，利用广播、电视、报刊、网路等新闻媒体向民众进行广泛宣传。组织对本区域内的农业人口进行调查摸底，开展“农业劳动者”身份确认工作。

（二）第二阶段（2013年上半年），公安部门完成户口相关标注工作，换髮居民户口簿。

1．在常住人口信息系统中分类对“户别”栏进行变更，将“非农业家庭户”、“农业家庭户”变更为“居民家庭户”；将“非农业集体户”、“农业集体户”变更为“居民集体户”。在《常住人口登记表》记事栏中进行标注，即：加盖“×年×月×日统一登记为铜陵市居民户口”字样印章。

2．对18周岁以上从事农业生产的人员，由行政村提供名册，经乡镇政府审核后，报县区农业部门备案。同时，报送公安机关，在“职业”栏中进行标注。公安派出所根据乡镇政府的审核证明在常住人口信息系统、《常住人口登记表》中“职业”栏统一标注为“农业劳动者”，同时上报各县区公安（分）局备案。

3．社区居委会、村民委员会会同公安部门免费为居民换髮《居民户口簿》。

（三）第三阶段（2013年下半年），建立户口在居住地登记、随居民流动迁徙的统一的常态化户籍管理制度，合理设定户口迁移政策，实现户口登记地与实际居住地一致。

（一）提高认识，加强领导。建立城乡统一的户口登记制度是市政府推进城乡一体化发展建设的一项重大决策，是政府为民办实事、构建和谐社会的重大举措。各级各部门要提高认识，加强领导，正确理解和吃透改革精神，切实保障各项工作顺利实施。要结合实际，制定具体的工作计画，明确工作任务，分解量化指标，将责任落实到人。要加强指导、督促和检查，确保工作落到实处。

（二）加强研究，做好“农业劳动者”身份确认工作。“农业劳动者”身份确认关係到民众的切身利益，农业部门要加强“农业劳动者”身份证明管理，规範办理农业劳动者身份证明的程式，确保户改各项工作顺利完成。

（三）大力宣传，便民利民。充分利用各种新闻媒体，採取多种形式，大力宣传，争取民众的理解、支持和配合。坚持执法为民，进一步推出便民利民措施，简化程式，提高服务质量，改进作风，提高工作效率，自觉接受民众监督，让广大民众满意。

（四）加强信息收集，及时上报工作情况。全面收集民众对户籍制度改革工作的想法、建议，获取影响政治稳定和社会安定的各类苗头性和倾向性信息，有针对性地採取防範和控制措施。

根据《铜陵市全国发展改革试点城市实施方案》，制定本方案。

（一）指导思想。按照市委、市政府的总体部署，以农村金融产品创新为着力点，深化农村金融改革，推动集体建设用地使用权、农村房屋和农村土地承包经营权抵押融资，满足多层次、多元化的“三农”金融服务要求。

（二）基本原则。

——坚持市场化运作和政策引导相结合。以市场化为导向，以政策扶持为支撑，完善激励机制，充分调动和激发借贷双方积极性和创造性。

——坚持循序渐进和风险可控相结合。农村产权抵押融资工作政策性强，既要积极创造条件，加快实施，又要实事求是，稳步推进，控制风险。

——坚持保障农村居民生活水平不降低。明确农村房屋和农村土地承包经营权的抵押融资範围，保障农村居民基本生活条件。

——坚持维护金融机构合法权益不受损。当债务履行期届满，抵押权人未受清偿的，应通过经济、法律或行政等多种方式确保金融机构抵押权实现。

（一）开展集体建设用地使用权抵押融资。借款人在不转移土地占有、不改变土地用途、保持土地所有权不变和徵得所在集体经济组织同意（通过依法流传后取得的集体建设用地使用权除外）的情况下，将集体建设用地使用权作为抵押担保，向金融机构申请贷款。抵押（借贷）当事人按照集体建设用地使用权的市场评估价值或抵押当事人认可的价值签订抵押契约和贷款契约后，共同持有效材料到县区国土资源管理部门办理抵押登记手续，金融机构据此发放贷款。

（二）开展农村房屋抵押融资。借款人在保证设定抵押的房屋依法偿债后有适当居住场所的条件下，徵得所在农村集体经济组织同意后，以农村房屋所有权作为抵押担保向金融机构申请贷款。抵押（借贷）当事人按照农村房屋的市场评估价值或双方认可的价值签订抵押契约和贷款契约后，共同持有效材料到所在地房屋登记机构办理抵押登记手续，金融机构据此发放贷款。

（三）开展农村土地承包经营权抵押融资。借款人在不改变土地所有权性质、不转移农村土地占有和农业用途的条件下，将农村土地承包经营权（农村土地经营权）作为抵押担保，向金融机构申请贷款。抵押（借贷）当事人按照土地承包经营权的市场评估价值或抵押当事人认可的价值签订抵押契约和贷款契约后，共同持有效材料到县区农业行政主管部门办理抵押登记手续，金融机构据此发放贷款。

（一）建立农村产权价值评估机制。县区政府负责制定并公布区域农村土地承包经营权基準价格、集体建设用地使用权基準价格和最低保护价，为农村产权的价值评估提供依据和基础；大力发展农村产权价值评估、法律谘询等中介组织，为农村产权流转和抵押融资提供服务。

（二）完善农村产权流转体系。构建农村产权交易平台，在全市各县区设立农村产权流转交易服务中心并实现联网，及时收集和发布各类产权流转交易信息，组织产权流转、招拍挂等交易活动，为贷款抵押物处置、抵押权利的实现提供平台。国土资源管理部门、房产管理部门和农业行政主管部门为农村产权的流转办理变更登记手续。

（三）完善农村产权抵押融资风险分担机制。为推动农村产权抵押融资，由市和县区政府按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险资金，用于收购抵债资产。逐步扩大政策性农业保险试点範围，增加涉农保险产品，增强农业和农户的抗风险能力；採取风险补偿、政府资源配置等方式引导商业保险机构开发面向农户的小额信贷保证保险产品，并与银行共同制定合理的风险分摊机制；建立健全农村产权流转担保服务体系，开发符合农业产业化发展的涉农担保新产品，拓宽农村产权抵押融资的风险覆盖面。

（四）健全农村金融市场体系。支持中国农业发展银行、中国农业银行等涉农国有银行扩展其县及县以下的机构网点，开发更多适应“三农”发展的信贷产品；鼓励其他商业银行将机构和业务向基层延伸，大力开拓县域和农村市场；做好铜都农村合作银行改制为农村商业银行工作，完成徽行铜陵分行、铜源村镇银行设立支行工作，继续发挥支农主力军作用；积极引进社会资本参与组建村镇银行、农村资金互助组织和小额贷款公司等各类新型农村金融服务机构，拓宽农村产权抵押融资渠道。

（五）完善农户和规模经营业主的徵信管理体系。将农户和规模经营业主的信用信息纳入中国人民银行徵信系统，準确把握借款人的基本情况，为农村产权抵押融资提供信息支撑。加强政银企合作，建立完善的数据平台，共同推动社会诚信体系建设，为农村产权抵押融资营造良好的信用环境。

（一）加强领导。成立市农村产权抵押融资工作领导小组，由市政府分管副市长任组长，市农委（推进办）、市财政局、市国土资源局、市住建委、人行铜陵市中心支行、铜陵银监分局为成员单位，负责全市农村产权抵押融资工作。

（二）职责分工。市农委（推进办）负责协调全市农村产权抵押融资工作，协调国有融资性担保公司开展农村产权抵押融资的反担保业务，研究解决融资工作遇到的重大问题。

市财政局负责研究建立农村产权抵押融资风险补偿机制和激励机制，协调落实国有融资性担保公司注资资金。

市国土资源局负责集体建设用地使用权的流转管理，完善价格评估体系，制定集体建设用地使用权初始（含抵押）、变更和注销等登记的管理办法，建立完善城乡统一的建设用地交易制度。

市农委负责农村土地承包经营权的流转、价格评估管理，制定农村土地承包经营权抵押登记、变更和注销管理办法。

市住建委负责农村房屋的流转、价格评估管理，制定农村房屋抵押登记、变更和注销的管理办法，完善相应的工作机制。

人行铜陵市中心支行、铜陵银监分局负责指导金融机构开展农村产权抵押融资工作，协调配合市政府相关职能部门完善农村产权抵押融资工作配套政策。

县区政府成立相应的工作小组，组织本区域内农村产权抵押融资工作，制定和公布本区域内农村土地承包经营权基準价格、集体建设用地使用权基準价格和最低保护价。

根据《铜陵市全国发展改革试点城市实施方案》，制定本方案。

（一）指导思想。

以“三个代表”重要思想和党的十七届五中、六中全会精神为指导，坚持科学发展观，以服务和保障城乡一体化发展为主线，以农村集体土地确权登记发证为基础，以农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂鈎为抓手，以集体建设用地使用权流转和建立农村土地退出补偿机制为突破口，以促进农村发展、实现城乡互补为目标，通过培育和改善农村集体土地有形市场，建立健全保护严格、流转顺畅的农村集体土地产权制度，最终实现农村集体土地产权明晰化、资产化、市场化目标。

（二）基本原则。

1．严格保护耕地。建立耕地保护补偿机制，强化耕地保护目标责任制，把耕地保护责任目标履行情况纳入县、区党政年度绩效考核、政府领导干部经济责任离任审计的内容。确保耕地数量不减少、质量有提高，基本农田得到有效保护。

2．切实维护农民利益。以尊重农民的主体地位为前提，充分调动和保护广大农民的积极性和主动性，依法保障农民民众的切身利益，让农民民众得到实惠。

3．科学规划管理。按照“全域铜陵”的理念，根据土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划和产业发展布局规划，科学布局农业用地区域，明确集体建设用地範围，确保土地资源节约集约利用。

4．市场化规範运作。进一步规範土地产权发证和土地流转的程式，培育农村土地有形市场，建立健全农村土地产权处置机制，形成城乡一体、相互促进、共同发展的国有和集体建设用地市场。

（一）开展农村集体土地确权登记发证。

加快实施农村集体土地所有权、集体建设用地和宅基地使用权的确权发证等基础工作。2013年完成全市农村集体土地所有权确权登记发证工作。2014年集体建设用地和宅基地使用权登记发证工作步入常态化。

（二）开展城市规划区外的农村集体土地退出与利用。

按照全市户籍制度改革的总体要求，制订、出台户籍制度改革土地相关配套政策。到2014年底，户改农村居民集体土地退出与补偿、整治与利用的政策推进体系趋于完善，工作开展规範化，实施效果显现。

（三）开展集体建设用地流转。

选择集体建设用地进行流转试点。通过试点，培育农村集体土地流转有形市场体系，参照国有土地的操作程式进行流转，逐步形成城乡一体的国有和集体建设用地市场化机制。到2013年底，初步建立集体建设用地流转的有形市场。

（四）实施城乡建设用地增减挂鈎试点。

认真做好已经省政府批准实施的铜陵县4000亩建设用地置换项目的后续工作。在县、区新启动2000亩城乡建设用地增减挂鈎试点项目。

（五）启动在农民集中居住区内配建租赁房试点。

2013年制定试点方案，启动租赁房建设。2014—2015年，完成配建租赁房建设，完善配建租赁房管理办法。

（一）强化耕地保护机制。

实行耕地分等定级保护，建设项目占用耕地必须实行“先补后占、占一补一”，要求补充数量与质量同等的耕地。不能开垦耕地的，按等级不同缴纳相应的耕地开垦费。建立耕地保护补偿和安全保障机制，设立耕地保护专项资金，从土地有偿使用费和市、县人民政府国有土地出让收益以及集体建设用地流转收益中按2%比例提取。

（二）开展农村集体土地和宅基地的确权登记发证。

1．明确农村集体土地所有权。对农村集体土地所有权进行登记，核发所有权证。

2．明确农村集体土地使用权。对合法取得的农村集体建设用地、农用地和林地进行登记，核发使用权证。

3．明确宅基地使用权及房屋所有权。建立城乡统一的宅基地及房屋登记管理制度，对合法取得的农村宅基地和农民房屋进行调查、登记，核发宅基地土地使用权证和房屋所有权证。

（三）推进集体建设用地产权流转。

1．规範集体建设用地使用权流转。集体建设用地必须依法进行土地登记，取得土地使用权。集体建设用地经批准，可以出让（租赁、作价出资）给本集体经济组织以外的单位和个人使用。可以由农村集体经济组织经营开发，用于工业、商业、旅游、娱乐、建设农民住宅小区，但不得从事商品房开发建设。

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构建农村产权交易平台，盘活存量土地资源，按照同地、同价、同权的原则，培育集体建设用地流转市场。凡符合规划条件的集体建设用地，由土地储备机构进行收储，集体建设用地可以参照国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的程式和办法进行流转，其出让年限应与同用途的国有土地一致，出让收益政府按10%比例提取土地增值金，用于耕地保护和土地整治等工作，其余归集体经济组织所有，优先用于农民社会保障和公共服务设施建设。

2．探索在农民集中居住区内配建租赁房试点。按照“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，选择符合条件的镇村，开展在集中建设的农民小区配建租赁房试点。通过试点，不断摸索经验，逐步解决农村集体经济组织资金来源不足和外来务工人员居住条件困难等问题。

3．开展城乡建设用地增减挂鈎试点。在符合土地利用总体规划的前提下，把城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂鈎，把拆旧与建新相结合，鼓励建设项目通过增减挂鈎周转指标方式取得项目用地。在项目区内通过挂鈎和土地整治等措施，实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约用地，城乡布局更为合理。建新区有偿供地所得收益，主要用于项目区内农村基础设施建设，优先用于支持农村集体经济组织发展生产和农民改善生活条件。

（四）建立农村土地处置机制。

1．完善农村宅基地审批、管理办法。农村居民因结婚等原因，确需建新房分户的；因公共利益需要，原住宅影响村镇规划实施，确需搬迁重建住宅的；因自然灾害等原因造成原住宅损坏，需要新建住宅的，应向村委会提出申请，经乡（镇）审核和县（区）国土资源行政主管部门审查后，报同级人民政府审批。农村居民实行“一户一宅”，农民宅基地使用面积每户不超过160平方米。城镇居民一律不予批准使用农村宅基地。

2．建立农村集体土地有偿退出机制。结合全市城乡一体化户籍制度改革，建立城市规划区以外的农村集体土地退出补偿机制。凡自愿转为城镇居民，自愿退出农村宅基地、承包地及林地的，按相关规定和标準获得补偿。

3．加强农村宅基地及房屋退出的管理。农户退出宅基地及建（构）筑物后，不得再申请新的宅基地，在交付宅基地及建（构）筑物前，不得转让、出租、抵押宅基地及建（构）筑物，不得改变宅基地及建（构）筑物的用途、现状等。退出的宅基地应优先保障农村发展建设用地需求。退出的宅基地在交地后，对符合相对集中连片、适宜耕种等条件的，土地整治机构应将退出的宅基地复垦为耕地或其他农用地，交由集体经济组织管理、利用。同时，鼓励、支持土地储备机构以市场价格收购进, 城农民的农村房屋。对收储的符合城乡规划、可长期保留的农民住房，经重新改建或修缮，由土地储备机构向符合条件的农村居民出售或向需要的城镇居民出租，其流转收益用于城乡一体化基础设施建设。

4．加强农村承包地、林地退出的管理。退出的承包地、林地，其所有权和用途不变。整户退出承包地、林地的农户，原承包关係终止，应当把承包经营权证、林权证交回集体经济组织；家庭部分成员登记为城镇居民退出承包地、林地的，应当及时对原承包契约和承包经营权证、林权证进行变更。乡镇人民政府（办事处）、县区农业行政主管部门、集体经济组织应加强对退出承包地、林地的管理，做好整治和利用工作，推进农业产业化、规模化经营，提高利用效率，防止退出承包地和林地闲置、撂荒。

（一）加强领导，落实责任。成立市农村集体土地产权制度改革工作组，负责全市农村集体土地产权制度改革工作，工作组下设办公室，办公室设在市国土资源局，具体负责全市农村集体土地产权制度改革的组织协调和日常工作。县、区人民政府负责本辖区农村集体土地产权制度改革的组织与管理，市、县（区）国土、农业等相关部门按照职责负责具体组织实施工作。

（二）循序渐进，试点突破。为有效推进全市农村集体土地产权制度改革，按照以点带面，逐步推开的原则，实现土地产权明晰化、资产化、市场化的目标，选定试点单位为突破口，通过试点积累经验，推动全市集体土地产权制度改革全面开展。

（三）完善制度，整体推进。切实做好各项制度的配套与完善工作，按照土地产权制度改革不同阶段，分别制定关于土地登记实施细则、集体土地退出与利用实施办法、农民集中居住区内配建租赁房及管理、集体建设用地收储和招标拍卖挂牌管理、整体推进农村土地整治示範建设等办法和制度规定，促进城乡一体化集体土地产权制度改革有条不紊地开展。

（四）加强协调，合力联动。建立政府主导、部门配合、民众参与的高效联动机制，根据部门职能，分解任务，促进相关部门围绕农村土地产权制度改革总体目标推进各项工作。

根据《铜陵市全国发展改革试点城市实施方案》，制定本方案。

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照统筹解决人口问题，维护社会公平、构建和谐社会、建设幸福铜陵的要求，创新流动人口服务管理体制，坚持“公平对待、服务至上、合理引导、完善管理”方针，统筹规划，分步实施，系统推进，建立健全流动人口基本公共服务运行机制，切实保障流动人口基本权利和发展权利，为全市经济社会发展营造良好的人口环境。

通过实现流动人口计画生育基本公共服务均等化，全面提升我市流动人口均等化服务水平。在2012年主城区推进流入人口育龄人群基本公共服务均等化试点基础上，不断深化均等化服务，在全市範围内全面实行流动人口基本公共服务均等化；确保到2013年全市取得居住证的流动人口与全市常住人口平等享有基本公共服务，建成城乡一体化发展的流动人口服务管理新体制。

把维护广大流动人口的切身利益和合法权益，推进全市基本公共服务均等化，作为推动流动人口服务管理体制创新的根本出发点和落脚点。将在我市城区就业、生活和居住的流动人口逐步纳入城市公共服务体系。对流动人口实行属地化管理、市民化服务，做到与户籍人口同服务、同管理。同时，积极引导流动人口融入城市、融入社区，实现流动人口市民化待遇。

积极探索创新流动人口均等化服务体制机制，特别是做好综治、公安、民政、财政、人力资源和社会保障、住建、卫生、教育等相关部门资源整合，形成工作合力，做到流动人口均等化服务各类政策的高效衔接。同时，鼓励民间、社会团体参与计画生育公共服务，形成政府主导、部门推动、社会各方共同参与的流动人口基本公共服务新模式。

各部门要结合本单位实际及各自职能，制定切实可行配套方案，在领导体制、综合决策、居住管理、公共卫生、义务教育、社区服务、信息共享、投入保障、服务网路、城乡统筹等方面，不断改革创新，积极探索行之有效的流动人口服务管理新机制。

各级各部门要各司其职，各负其责，本着“就近入学、全日制公办中国小为主渠道”的原则，共同做好工作，切实保障流动人口子女在现居住地接受义务教育的权利，实现同城同待遇。教育部门要妥善安排和落实流动人口子女就学问题，协调督促有关学校做好接收工作；公安部门要及时向教育部门提供适龄流动人口子女相关信息；财政部门要安排必要的保障经费；机构编制部门要根据接收数量合理核定接收学校教职工编制；物价部门要会同教育行政主管部门对学校收费情况进行检查，保证流动人口子女和本地户籍人口子女收费同等标準；社区负责组织、督促流动人口依法送子女接受义务教育，并对未按规定送子女接受义务教育的进行批评教育，责令改正。

通过提供免费的基本公共卫生服务，增强普惠性、可及性，有重点、分年度解决突出的基本公共卫生问题，实现人人享有基本公共卫生服务。一是实施扩大国家免疫规划，打破户籍管理界限，为居住我市的所有适龄儿童免费接种国家免疫规划疫苗。二是实施基本公共卫生服务慢性病管理项目，对城乡居民的慢性病及相关危险因素实施干预措施，减少有害健康的危险因素，有效预防和控制高血压、糖尿病等慢性病。三是建立3岁以下儿童保健手册，开展规範的儿童保健服务。四是开展老年人保健工作，定期为户籍人口及取得居住证的流入人口中的65岁以上老年人做健康检查。五是免费为流动人口提供婚前保健服务，开展适龄妇女生殖道感染、乳腺癌、宫颈癌筛查。六是为居住在我市的孕产妇建立保健手册，开展规範的孕产期保健服务，孕产妇保健覆盖率城市达到90%、农村达70%。七是免费为农村及流入人口育龄妇女在孕前和孕早期补服叶酸，实施产前筛查项目，进一步减少出生缺陷，确保孕产妇住院分娩率平均达90%以上，同时为农村孕产妇及流入人口孕产妇住院分娩提供医疗补助。

乡镇、社区宣教活动室、健康谘询室、生育文化室、人口学校、居务公开栏、婚育新风宣传栏等宣传服务阵地，要同时向户籍人口和流动人口开放。通过举办专题讲座、培训、计画生育文艺汇演等活动，向流动人口大力普及计画生育政策法规、避孕节育、生殖健康、优生优育、生产生活等多方面知识，切实保障流动人口知晓计画生育权益和义务，确保政策知晓率达到90%以上。

建立健全流动人口计生档案，实行流动育龄妇女凭卡服务制度，依託各级人口和计画生育技术服务机构（计卫联手生殖健康服务中心），免费为流动人口提供国家规定的计画生育技术服务项目，为流入人口免费提供孕情环情检查结果的通报服务，确保到2013年流动人口获得的计画生育免费服务率达到90%以上，流入育龄妇女在现居住地接受免费孕检率达到90%以上。同时要进一步规範我市流动人口计画生育药具免费发放服务和管理工作，对流动人口药具免费发放服务工作做到与户籍人口同管理、同宣传、同服务，实现流动人口药具免费发放服务均等化全覆盖。

加强避孕节育、生殖健康、优生优育科普宣传，提供生殖健康、优生优育谘询指导，为流动人口提供与户籍人口同等的随访服务。一是将流动育龄妇女纳入生殖健康项目服务，定期为其提供生殖健康检查，建立健全流动育龄妇女生殖健康检查档案，开展跟蹤治疗服务。二是进一步完善以卫生、计生、民政等部门协作的出生缺陷干预一级预防管理服务网路，按照自愿、知情、公平、保密的原则，将流动人口纳入出生缺陷一级预防、免费孕前优生健康检查等项目中，做到出生缺陷一级预防指导服务全覆盖。同时，要将流动人口纳入出生缺陷干预药物叶酸免费发放範围，帮助流动育龄妇女获得出生缺陷干预。三是做好宣传工作，防止发生非医学需要的胎儿性别鉴定和非医学需要的选择人工终止妊娠行为，保证母婴安全，实现生殖健康、优生优育服务均等化。

按照“公平对待、合理引导、完善管理、优质服务”原则，积极拓展服务範围，规範服务流程。一是对流动人口所有服务内容，社区（村）要做到首问负责、全程代理，提供一站式服务。二是积极为流动人口提供办理暂住证、房屋出租登记、子女义务教育、计画生育相关证件，提供法律谘询和法律援助等服务，落实国家规定的便民维权十项措施。

各级人口计生部门要结合实际，制定《流动人口计画生育便民维权承诺》，自觉接受民众监督。积极依託市、区两级农民工维权中心，开展维权服务。在政府政务公开网公开计画生育政策法规、办事程式、服务电话等内容；利用区、社区办事大厅和工作站为流动人口提供办证、帮助就业等全程代理服务；村、社区计生专干将《流动人口计画生育便民服务卡》发到流动人口手中，及时为其提供便利服务。

採取多种措施，建立流动人口利益导向机制。一是对实行计画生育的流动人口家庭，取得铜陵市居住证的应享受本市实行的计画生育各项奖励、优待政策。二是对自觉落实长效节育措施的流动育龄夫妻，可给予奖励；流动人口晚婚晚育或在现居住地施行计画生育手术的，享受与户籍人口同等的休假等待遇。三是教育、民政、卫生、人力资源和社会保障、工会、妇联等相关部门在出台各项普惠优惠政策时，应将长期居住我市流动人口计画生育家庭纳入户籍人口同等对待。四是要依託社区（村）“流动人口之家”、“爱心超市”等，积极开展对实行计画生育的流动人口困难家庭进行帮扶，对流动人口困难计生家庭中的贫困女孩实行救助。在我市开展的“生育关怀·幸福计画”中对计生贫困母亲、计生困难家庭实施救助时，要将流动人口一併予以考虑。五是教育、民政、卫生、人力资源和社会保障、工会、妇联等相关部门在制定对计画生育家庭给予倾斜和优先照顾的政策时，要将流动人口纳入考虑範围，帮助解决子女入托就学、就业、就医等方面的困难。六是探索建立完善困难流动育龄妇女住院分娩救助制度。

根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，制定外地农民工参加基本医疗保险暂行管理办法，妥善解决农民工基本医疗保险问题。明确签订劳动契约并与企业建立稳定劳动关係的农民工应参加保险，并按照国家规定明确用人单位缴费责任。外地农民工居住在城市区，要将其纳入城镇职工基本医疗保险制度；其他农民工根据实际情况，参加户籍所在地新型农村合作医疗或我市城镇居民基本医疗保险。重点解决外地农民工在铜务工期间的大病医疗问题。对于流入我市居住10年的18岁以下居民，其医疗保险本着自愿不重複投保的原则比照《铜陵市城镇非职工居民医疗保险暂行办法》执行。

根据《工伤保险条例》、劳动和社会保障部《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》（劳社部发〔2004〕18号）精神，制定外地农民工参加工伤保险的暂行管理办法。凡使用外地农民工的本市各类企业、有僱工的个体工商户、在外省市注册，在本市进行生产经营的企业包括在铜施工单位等都有按规定为农民工缴纳工伤保险费的责任。同时，儘快建立针对农民工的工伤赔偿机制。外地农民工在本市工作期间受到事故伤害或者患职业病的，可申请工伤鉴定，认定为工伤的，其工伤保险待遇、劳动能力鉴定费等均享受户籍人口同等待遇。

探索建立“个人账户与集体账户弹性结合”的新型农民工社会养老保险模式。农民工达到法定参保年龄，即可选择缴费参保，缴费以全国农民工月平均收入为基数。缴费採取富有弹性的灵活缴费方式，可以选择按月、按季、按年缴费，允许中断后再补缴，缴费时间累计折算成标準缴费年限（最终以年为单位计算）。科学测算养老保险基金的收支、结余状况和给付标準，确保农民工在达到养老保险金领取年龄后，能按月领取养老金。

将流动人口交纳的社会保障金存在其个人账户上，对个人账户基金在必要时可以与城市居民社会保障体系的基金统筹使用。当流动人口需要流动时，其个人账户可以跟随本人一起流动，带到流入的城市，或者可以一次性地提取现金。

享有保障性住房待遇。将在本市签订劳动契约并就业2年以上、缴纳社会保险2年以上且在本市无住房的外来务工人员，统一纳入住房保障範围，按照《铜陵市新就业无房人员和来铜务工人员申请保障性住房积分制审核暂行办法》进行申请、审核、公示和轮候，切实满足来铜务工人员的基本住房需求。对于政府引进的特殊专业人才和流动人口计画生育困难家庭，按照《铜陵市保障性住房建设管理办法》优先予以保障。

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