《检察机关执法工作基本规範（2010年版）》解读
2010年12月29日，最高人民检察院印发《检察机关执法工作基本规範（2010年版）》（下称《执法规範》），自发布之日起执行。《执法规範》是高检院贯彻落实中央关于深化司法体制和工作机制改革要求、立足检察机关执法规範化建设实际制定的重要基础性档案，是对近年来检察机关执法规範化建设经验的全面总结和系统提升，是对新时期党和人民民众对检察工作新期盼、新要求的积极回应。《执法规範》的颁布实施，对于规範检察官执法行为，保障和促进检察官严格、公正、文明、廉洁执法，加强法律监督能力建设，提升检察机关执法公信力和执法形象，具有重要意义。
一、制定《执法规範》的背景
制定《执法规範》有着深刻的背景：一是中央和中央政法委对检察机关的要求。2008年以来，中央和中央政法委多次明确提出，要认真总结近年来执法规範化建设的成功经验，抓住最容易发生问题的岗位、环节，进一步完善明确、具体、操作性强的执法行为规範，完善内部管理的各项规章制度，真正使政法干警的各项执法活动、各个执法环节都有章可循，坚决克服执法上的随意性。二是推进检察机关执法规範化建设的要求。近年来，各级检察机关深入贯彻落实中央政法委关于执法规範化建设的部署要求，以“规範执法行为、促进执法公正”为核心，结合工作实际，积极探索制定执法工作规範，创新执法办案机制，取得了显着成效，积累了丰富的经验。全面总结和提升执法规範化建设经验，将好的做法进一步固化和推广，更好地指导检察机关的执法活动，是深入推进执法规範化建设的必然要求。三是加强检察队伍专业化建设的要求。加强检察队伍专业化建设，必须建立完善执法工作规範，达到执法标準统一化、执法环节具体化、执法要求明确化的目标，这也是加强检察队伍专业化建设的内在要求。在检察执法规範化建设方面，儘管国家和高检院颁布了一系列法律和制度规定，但是由于颁布时间和规範侧重点不同等因素影响，使得各类法律和规範新旧条文之间存在一定冲突，需要系统梳理和全面整合。因此，构建涵盖检察机关各个业务部门和各个工作环节统一、完备、权威的业务工作规範体系，全面提升检察执法队伍整体素质和执法水平，制定系统规範检察人员执法的操作规程就显得重要而紧迫。
二、制定《执法规範》的基本思路
在制定《执法规範》过程中，始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，落实中央和中央政法委关于完善政法干警执法规範的指示要求，确保《执法规範》真正成为检察机关所有业务部门、业务岗位的基本操作规程，成为规範和约束检察官执法行为的基础性操作档案。
（一）关于《执法规範》的定位。一是系统编纂。围绕检察机关执法办案工作这条主线，遵循检察业务工作运行规律，整合现行法律法规和规範性档案，努力使《执法规範》成为全面、系统、具有内部逻辑性的业务规範体系，而不是条文的简单汇集。二是限定範围。检察机关职能广泛，有的业务部门、业务岗位职责不仅局限于执法办案工作，为防止档案内容泛化，将《执法规範》调整範围作了适当限定，重点规範执法办案工作。三是以法为据。条文原则上以法律法规、司法解释、业务规範及纪律规定为依据，保证《执法规範》内容的合法性和有效性。对于检察改革中一些成熟的做法和经验，也固化为条文，在《执法规範》中进行了规定。对高检院原发布的一些规範性档案的适用範围做了适当扩大，使其适用于全国。四是突出重点。检察业务工作涉及面广，执法环节多，各个执法活动的要求标準不尽相同，如果把各业务部门和业务岗位每个执法过程和环节的实体与程式规定都包揽进来，就会过于庞杂和繁简不一。《执法规範》坚持以执法流程和程式性规定为主线，适当兼顾实体性规定，依据检察业务工作的主要内容和基本环节，明确检察人员执法活动中的基本要求，既全面概括，又突出重点，便于检察人员理解、掌握和执行，便于从同一层次上规範执法工作。
（二）关于体例结构。根据检察机关执法特点，《执法规範》以检察执法流程为重点，适当兼顾检察业务部门设定，按照总则→控告申诉检察→职务犯罪侦查与预防→侦查监督工作→公诉工作→监所检察→民事行政检察→特殊程式→其他规定等基本流程和逻辑顺序展开。主要基于两点考虑：一是各项检察工作既在一定流程中，又具有相对独立性，一些工作并不全部包括在一个工作流程中，有的工作在每个执法环节都有体现，单纯按照检察工作流程进行规範，可能导致重複或遗漏。二是各部门业务有的交叉，有的相同，加之全国检察机关业务部门设定存在差异，如果按照现行检察业务部门设定情况，分别提出每个部门的执法要求，容易导致内容重叠。在内容安排上，《执法规範》紧扣检察机关执法流程，把各项检察业务都应遵循的原则、证据、迴避方面的总体要求以及检委会审议纳入总则编，对出现在执法办案中间环节、牵涉多个业务部门又具有相对独立性的未成年人刑事检察、人大代表和政协委员转交案件办理、人民监督员监督、对司法工作人员在诉讼活动中渎职行为的监督等纳入特殊程式编，将检察长列席人民法院审判委员会、案件请示、检察统计、立卷归档、执法办案内部监督、执法过错责任追究和附则纳入其他规定编，保障了《执法规範》的科学性、完整性和系统性。
（三）关于语言表述。根据《执法规範》的定位和特点，在语言表述上注重从以下三个方面把握：一是依法準确。把所有规範性档案中涉及检察机关执法办案的规定，按照各编章内容集中，从规範执法的角度加以梳理、整合，并将相关档案依据附于各编条文后，便于查询。能够引用规範性档案原文的，原则上引用原条文；对确需转换角度表述的，对条文含义不作变动。二是统一表述。按编、章、节、条、款、项的结构编排，便于查找条文种属关係和以后的局部修订；将分管各项业务工作的检察长统称为分管检察长；将省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院，新疆建设兵团人民检察院统称为省级人民检察院，将分、地、市、州、盟人民检察院统称为市级人民检察院，将县、县级市、区、旗人民检察院统称为县级人民检察院，使得表述更为简洁、规範；将各编、章名称原则上用主谓结构的法律术语统一表述，如控告申诉检察、监所检察等。但考虑到“侦查监督”、“公诉”均有特定的法律含义，无法涵盖这两编所有内容，如审查逮捕、刑事审判监督等，故採用含义比较宽泛、且约定俗成的“侦查监督工作”、“公诉工作”等表述方式，以减少歧义。三是保持必要衔接。为确保各项执法程式的连续性，对各部分相近程式或交叉内容，在重点章节详写，在其他章节略写或用指引性条文予以指引，既避免重複，又彼此衔接。
（四）关于《执法规範》与其他规範性档案的关係。《执法规範》基本涵盖了检察机关各项业务工作，主要突出执法程式规定，较少涉及实体法律问题，未涉及检察机关各类法律文书製作、具体执法标準和执法保障。因此，对于办案工作中涉及而《执法规範》未规範的实体规定，应依照相关法律法规和规範档案适用。只要规範性档案条款与《执法规範》内容不冲突，可与《执法规範》互为补充适用。同时，为消除法律适用和法律文书援引依据上的困惑，把《执法规範》定位为指引检察机关及其检察人员严格、準确、规範执行法律、行政法规、司法解释、业务规範和纪律规定的内部规範，限检察机关内部适用，不在法律文书中引用。
三、《执法规範》的主要内容
《执法规範》分为总则、控告申诉检察、职务犯罪侦查与预防、侦查监督工作、公诉工作、监所检察、民事行政检察、特殊程式、其他规定等9编，共63章127节1423条。主要内容是：
（一）第一编：总则。本编主要归纳、概括检察机关执法办案的共性要求，突出体现总则规範的统领性和原则性，兼顾针对性和实用性，把各项检察业务均应遵循的原则、证据、迴避方面的总体要求纳入总则，同时考虑到检委会审议贯穿于检察工作的多个流程和环节，在检察工作中举足轻重的地位，亦将其纳入总则予以规範。第一章明确制定目的、检察机关执法的主要任务和应遵循的基本原则；第二章证据，考虑到检察机关执法活动涉及的证据体系庞杂，内容较多，若全部归入总则，不利于体现不同执法环节对证据的不同要求，为了保持总则内容相对概括、抽象的特点，将证据收集的具体要求分别纳入相应执法流程中规定（如将刑事证据的收集放在职务犯罪侦查环节规定，将民事行政证据的收集放在民事行政检察编审查环节中规定）；第三章主要规範执法活动中检察人员迴避的条件、种类、程式和效力；第四章主要对检委会的审议範围、议题提起和审议、决定的执行和督办等进行规範。
（二）第二编：控告申诉检察。《执法规範》综合考虑控告申诉检察的业务性质、特点及各地机构设定情况，从有利于规範执法工作、便于部门操作的角度，将控告检察和刑事申诉检察作为一编；另外，考虑到控告申诉检察部门的“视窗”特点和作为检察执法流程的“入口”，将其置于《执法规範》的首个流程。本编以控告申诉检察各业务板块办案流程为主线，分别从信访、举报、刑事申诉、国家赔偿和被害人救助五个方面规範，既体现控申检察业务整体性，又兼顾各板块相对独立性，对业务交叉或冲突部分进行了合併删减。还充分吸收检察改革中有关规範性档案精神要求，对刑事被害人救助工作进行进一步规範，并结合工作实践，在信访受理部分对自首的受理、处理作了细化规定。
（三）第三编：职务犯罪侦查与预防。本编以职务犯罪侦查工作流程为主线，系统梳理整合与职务犯罪侦查工作有关的规範性档案，分别从自侦案件的管辖、强制措施、立案、侦查、侦查指挥与协作、安全防範、职务犯罪预防等方面分七章进行梳理，并在相应环节对司法警察、检察技术、国际司法合作工作进行规範。本编还吸收了办案文明用语的规定，注重引导办案人员树立严格、公正、文明、规範执法意识和尊重保障人权思想。对与《执法规範》其他编章重複或交叉的部分，如关于逮捕、人民监督员监督的内容，因分别在侦查监督工作和人民监督员审议部分进行了专门规定，故未作具体规定。
（四）第四编：侦查监督工作。本编主要根据侦查监督工作的性质，围绕审查逮捕、立案监督、侦查活动监督等三大职责分三章进行规範，并将“审查逮捕”一章按照审查逮捕工作流程或相关内容的地位，从案件受理、逮捕条件、审查批准逮捕、本院移送审查逮捕、下级院报请审查决定逮捕、批准（决定）延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限、备案审查等八个方面作了进一步的细化规範，使得执法流程脉络清晰、简繁得当、重点突出。
（五）第五编：公诉工作。本编梳理归纳了涉及公诉和死刑覆核检察业务的规範性档案，第一章主要规定公诉工作的主要任务和业务範围，第二章至第十五章分别从案件受理、告知、辩护与代理、审查起诉、退回补充侦查、中止审查与退回侦查机关（部门）处理、提起公诉、不起诉、出席第一审法庭、一审刑事判决裁定的监督、二审检察、再审检察、死刑覆核检察、死刑执行临场监督、备案等执法环节进行规範。对已经确定的检察改革内容依据其所处执法环节纳入相关规定，如将“轻微案件快速办理”作为一节置于“审查起诉”；将“省级以下（含省级）人民检察院办理直接受理侦查的案件”置于“不起诉”；将“简化适用普通程式”作为一节置于“出席第一审法庭”。
（六）第六编：监所检察。本编按照监所检察执法要求、日常执法检察、重点执法工作、执法制度保障等进行梳理，构成监所检察执法规範体系。第一章主要规定监所检察的工作任务、主要职责、监所检察方式，监所检察与其他法律监督规定的衔接。第二章至第五章，按照监狱检察、看守所检察、劳教检察和监外执行检察四类业务，分别规範监所日常执法检察内容、方法，列举应当及时提出纠正意见的情形。第六章至第八章，对监所检察业务中特殊情况处置，如事故检察、纠正违法与检察建议、案件办理等，因其特殊执法程式，单独成章规定。考虑到监所检察职责广泛，为使监所检察与其他业务规範有机衔接并避免重複，在涉及监所检察与其他业务规範共有的执法程式时，仅对监所检察的特殊规定进行梳理整合，并用相应条文进行指引，以保持执法流程完整。
（七）第七编：民事行政检察。本编主要依据民事诉讼、行政诉讼的规範性档案规定，结合工作实践，形成较为完整的民事行政检察工作规範体系。第一章明确民事行政检察的工作任务、业务範围；第二章至第七章，根据民事行政检察办案工作流程，从受理、立案、审查、提请抗诉、抗诉、出庭分别进行规範；第八章规定检察建议。本编还充分吸收全国检察机关第二次民事行政检察工作会议精神，探索总结工作实践中的好经验，对案件办理阶段当事人息诉、和解等作出了规定。
（八）第八编：特殊程式。《执法规範》考虑到有些执法程式因其对象的特殊性、案源的特殊性、监督主体的特殊性或监督範围与方式的特殊性，且牵涉多个执法环节，程式相对独立、不宜拆分，放到其他各编也不合适，故统一纳入本编规範。第一章系统规範未成年人刑事案件的办理程式；第二章以高检院《关于检察机关办理全国人大代表转交案件的规定》为依据编纂，并将承办主体与案件来源作了适当扩充，成为普遍适用于全国检察机关的执法规範；第三章规範了人民监督员审议案件的範围、程式等；第四章是对司法工作人员在诉讼活动中渎职行为的法律监督，从渎职行为的认定、调查启动的程式、调查手段与方式、调查期限、调查结果的处理、被调查人申诉、有关机关异议等方面进行规範。
（九）第九编：其他规定。本编主要对附属于执法各环节的特殊要求作了系统规定，包括检察长列席人民法院审判委员会、案件请示、检察统计、立卷归档、执法办案内部监督、执法过错责任追究和附则等七部分。
四、学习贯彻《执法规範》应注意的几个问题
深入学习贯彻《执法规範》，对完善执法制度、规範执法行为、提高执法质量、加强队伍建设、增强检察机关的法律监督能力具有非常重要的意义。高检院已发出通知，要求各级检察机关把学习和贯彻执行《执法规範》作为当前和今后一个时期加强执法规範化建设的重要内容，认真抓紧抓好，抓出成效。在学习贯彻中要注重抓好“四个结合”，教育引导广大检察执法人员严格、公正、文明、廉洁执法。
一是要把学习贯彻《执法规範》与进一步完善检察机关执法规範体系结合起来。《执法规範》是对近年来检察机关执法规範化建设经验的总结和提升，但构建完整的执法规範体系是一个长期持续的过程，随着司法体制、工作机制改革的不断推进和法律规定的不断出台，执法规範体系的内容将会不断完善和充实。各地在贯彻执行过程中，一方面要注意掌握《执法规範》的运行情况，发现存在的问题和不足之处，研究提出进一步修改完善的意见和建议；另一方面要按照《执法规範》的基本要求，结合本地执法实际，认真总结执法办案工作经验教训，探索制定更为详尽的执法细则，不断丰富和完善执法规範的内容。高检院将适时召开规範执法现场会，交流和推广先进经验，研究解决贯彻执行中遇到的问题，定期对《执法规範》进行修订完善，逐步构建科学完整的执法规範体系。
二是要把学习贯彻《执法规範》与加强执法规範化建设结合起来。要组织广大检察执法人员对照《执法规範》，从每一个执法行为、执法环节、执法措施等执法细节入手，认真查找执法行为、执法作风等方面不符合《执法规範》的做法，制定切实有效的整改措施，及时进行整改。特别是对带有普遍性、倾向性和民众反映强烈的问题，对最容易发生问题的岗位、环节进行重点整治和规範，着力解决检察人员规範执法方面存在的突出问题，进一步提升检察执法形象和执法公信力。要加大贯彻落实《执法规範》的力度，坚持不懈地使《执法规範》成为指导执法办案和业务工作考评的主要内容和依据；要通过检察官教育培训、新进执法人员必修、岗位练兵基础教程等途径，持之以恆地抓好《执法规範》的贯彻落实；要培养检察执法人员的规範执法意识，使《执法规範》内化于心、外践于行，将严格执行《执法规範》变为每个检察人员的自觉行动。
三是要把学习贯彻《执法规範》与推动各项检察业务工作结合起来。要把贯彻执行《执法规範》作为检察机关“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践活动的重要内容和抓手，统筹安排，协调推进，将主题教育实践活动不断引向深入。要把学习贯彻《执法规範》与推动各项检察工作结合起来，及时把学习贯彻《执法规範》的成果转化为推进各项检察工作的强大动力，用规範执法带动检察工作整体发展。深入实践“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作主题，全面提高依据《执法规範》执法办案的能力，进一步提高法律监督水平。
四是要把树立宣传先进典型与加大查处惩戒力度结合起来。各级检察机关要注重发现、培养和表彰在贯彻执行《执法规範》中涌现出来的先进典型。高检院拟在全国树立一批规範执法示範单位，充分发挥先进典型的引领示範作用，推动《执法规範》有效贯彻执行。要大力宣传各地检察机关学习贯彻执行《执法规範》的新举措和新成效，营造良好的宣传舆论氛围。要加强对《执法规範》贯彻执行情况的监督检查，及时纠正并严肃处理违反《执法规範》的行为。要加强执法办案内部监督制约，对发现违反《执法规範》规定的，要及时提出意见，执法办案部门要及时纠正，确保《执法规範》得到有效贯彻执行。